马骏等建言将GDP从宏观调控目标改为预测指标

日前，清华五道口大学金融与发展研究中心在北京举办了宏观调控指标专题研讨会。与会专家认为，应该将GDP增速从宏观调控目标改为预测指标，以避免过度追求GDP所导致的地方过度负债、宏观杠杆率上升、经济结构扭曲、数据作假等一系列问题。对于取消或弱化GDP增速目标是否会带来副作用等问题，专家指出不应夸大这些副作用。

　　GDP增速作为宏观调调控核心目标的弊端

　　专家们认为，以GDP增速作为宏观调控核心目标的体制在历史上曾经发挥过激励地方加速发展经济等积极作用，但近年来弊端越来越明显。这种体制导致了地方和国企过度负债、高杠杆率带来的金融风险、经济结构失衡、环境恶化和数据造假等问题。

　　GDP增速目标层层加码是导致过度负债和杠杆率过高的主要原因之一。马骏指出，十九大提出的三大攻坚战中的第一大任务就是防范金融风险，而金融风险的主要来源就是宏观杠杆率过高并持续上升。在G20经济体的排名中，我国的M2/GDP比例排名第二，我国企业债务与GDP比例排名第一，而且过去十几年我国在所有大国中宏观杠杆率上升速度是最快的。为什么我国的杠杆率上升这么快？其中一个非常重要的原因是有GDP增速作为目标，一旦成为宏观目标，在我国的体制下就会层层加码。如果中央把GDP增速目标定在6.5%，省级就可能定在7.5%，市县级就可能定在8.5%。由于考核机制涉及到提拔升迁，而许多地方政府并没钱做大GDP，所以必须要靠负债投资，各种隐性地方债务不断变着花样做大，宏观上就体现出很高的杠杆率。杠杆率过高，就是金融危机的前兆。要化解由高杠杆导致的金融风险，光从金融体系内部搞监管改革解决不了根本问题，关键是要解决宏观调控体制中地方政府和部分国有企业几近无限的负债冲动，而这些冲动在相当程度上来自于GDP的考核压力。

　　席睿德指出，如果经济增长目标定得过高，无论央行和金融监管部门想如何控制杠杆率，都是做不到的，因为GDP增长目标必然要求有很高的信贷增速，信贷不在某个领域出现就会在其它方面出现，这是一个宏观调控的总体设计问题。所以IMF希望中国能够逐步取消GDP增速目标。在其它国家，财政部和央行也会有自己的经济预测，包括财政收入的预测，但这些都是软性的参考指标，而不是硬性的考核指标。

　　GDP考核导致结构失衡和产能过剩。王小鲁指出，我国现在面临许多经济结构失衡的问题，与各级政府不断追求GDP密切相关。要追求GDP增速，最典型的努力就是追求高速的投资增长。由于过度投资导致资本形成率大幅度上升，就造成投资和消费之间不匹配，再加上出口又减速，就形成了大规模的产能过剩，另外还有很多债务摆在那里还不了。

　　问题在于，由于宏观调控目标强调GDP增速，所以GDP增速稍微比预期低一点就要刺激。实际上要从货币政策来看，我们的刺激几乎没断过。除了去年M2增速降到10%以下，过去30多年从来没有低过10%，一直是大幅度超过名义GDP增速，高的时候M2增长率甚至接近30%，远远高于正常经济运作所需要的货币增速。货币供给增速长期高于名义GDP增速，在实体经济中就体现为不断刺激投资。由于宏观政策强调GDP增速，地方政府基本上都是把GDP增速和扩大投资规模当做它们的首要任务，GDP越高越好，投资越大越好，这实际上是造成我国结构失衡的主要原因。

　　GDP考核与治理环境目标发生冲突。专家指出，许多地方政府引入和上马了许多可以带来GDP增长但却是高污染、高耗能、资源密集型的项目。几年之前的冬天，我国雾霾曾经覆盖了大半个东部和北部地区。我国75%的水质污染超标，土壤污染的治理成本可能将会高达数十万亿。GDP考核体制与国家要求的改善空气、水、土壤质量、建设生态文明之间形成了明显的矛盾和对立。要真正强调绿色发展和美好环境，就必须弱化以GDP为主导的宏观调控模式。

　　GDP考核导致数据作假。专家们普遍认为，由于GDP增速是地方政府业绩的主要考核指标，导致了普遍的作假行为。王小鲁指出，由于地方政府追求GDP，不断给下级政府下任务，而任务又完不成，下级政府只好虚报造假编假数据。最近辽宁、天津和内蒙突然大幅下调GDP数据，尤其是天津滨海新区往下调整近30%，也表明了GDP数据作假是一个非常普遍的现象。在GDP真实性有限的情况下，继续追求GDP增速没有太大实质性意义。相反，不断被“曝光”的地方编假数据的事件极大损害了中国政府，尤其是中央政府的形象和公信力。比如，国家统计局花了很大的精力来提升统计质量，但从国际国内舆论来看，却为地方数据造假的背了许多黑锅。

　　建议将GDP从宏观调控目标改为预测指标

　　专家们一致认为，为了避免过度追求GDP所导致的各种弊端，应该采取实际措施弱化GDP指标在宏观调控和政府业绩考核中的作用。多数专家认为，应该将GDP指标从宏观调控的核心目标改为预测指标，保留其对预期的引导和其它工作的指导参考作用，而弱化其业绩考核的功能。也有专家认为，弱化GDP作为核心调控目标的第一步可以考虑采用一个较宽的GDP增速目标区间并显著降低GDP增速目标。

　　宏观调控的核心目标应该包括稳定就业、防范通胀和维护金融稳定。张斌、马骏等专家认为，现代化宏观调控体系的主要目标应该包括稳定就业、控制通胀、维护金融稳定。由于金融稳定很难有一个典型的指标来描述，因此在多数国家的核心宏观调控指标就是合理的失业率(或区间)和通胀率(或区间)。在中国，由于劳动年龄人口的快速下降(2011年劳动人口就开始下降，去年下降500多万人，不远的将来劳动人口降幅可能达到年均700万、800万)，GDP增速与就业改善之间的正相关性(奥昆定律)已经被打破，在一段时间内甚至可能出现负相关。在这种情况下，宏观调控中GDP增速目标与就业稳定目标之间只能二选一，否则就会出现目标之间的冲突。由于就业是社会稳定的最重要的基石，因此宏观调控核心指标中应该选择就业而舍GDP。

　　建议将GDP增速作为预测而非考核指标。当然，用就业代替GDP作为宏观调控的核心目标之一，并非意味着GDP这个指标就不存在和不发挥作用了。马骏、王小鲁、魏加宁、席睿德、汪涛等专家建议，中国应该将GDP增速从宏观调控的核心目标(和考核指标)改为预测或监测指标。根据国际经验，一般政府权威机构(如央行和财政部)会每年发布一个年度GDP增速的预测，财政部门可以根据名义GDP的预测值编制财政收支预算，企业也会参考GDP的预测值来预测本行业的销售、生产和投资活动的增速，资本市场也会参考GDP的预测值来规划投融资活动。建议我国发改委每年初发布一个当年的GDP增速预测，并同时发布通胀指标的预测，为相关部门和企业的规划提供参考。但能否达到GDP预测值不应该再成为中央政府评估地方政府和上级政府评估下级政府业绩的主要因素。

　　如何处理失业率目标。席睿德说，G20国家中绝大多数都已经采用稳定就业作为主要调控目标。G20其它经济体中已经没有其它像中国这样有硬性的GDP增长目标的国家。土耳其有一个软性的GDP增速目标，但它不是一个硬性的考核指标，对官员来说达不到也不会有什么后果。有的国家使用很具体的失业率目标(如5%)，有的国家(比如美国)只是对就业目标做定性表述，即保证就业基本稳定就行了，并不设定具体的失业率的数量目标。马骏建议，我国可以设定一个稳定就业的区间目标，比如说将城镇调查失业率稳定在4.5%到5.5%之间，由于区间比较大，不会像追求GDP增长点位那样导致过度刺激、扩张信贷、提高杠杆率的压力。

　　汪涛提出，也可以考虑将GDP增速的点目标改为GDP增速区间。因为是一个区间，也就成为了一个监测性目标，相应弱化了其作为考核指标的功能。她认为，另外一个可以考虑的办法，就是将GDP增速目标明显降低，即把底线降低，这样就不容易导致负债冲动和作假等问题。

　　宏观调控目标与地方政府考核指标的关系。专家们建议以稳定就业、控制通胀和维护金融稳定作为国家宏观调控的核心目标。宏观调控的目标和指标不宜过多，否则会造成信号混乱，目标之间发生冲突。对地方政府的考核指标应该更全面一些。由于地方政府的主要任务是提供地方性公共产品与服务，各级政府对下级的政绩考核从围绕GDP及相关短期指标转向以公共服务完成情况和老百姓的满意度为中心的指标体系，所以在维护当地就业、物价和金融体系稳定之外，还应该加入当地环境、教育、卫生、医疗、养老、执法等公共服务的覆盖率和质量等考核指标。

　　不应夸大弱化GDP导向可能带来的问题

　　专家们还讨论了弱化GDP导向可能会带来的各种副作用问题，包括就业数据是否会被作假，失去GDP“抓手”是否会导致地方政府不作为和经济失速，没有GDP目标是否就无法编制年度财政和投资计划，放弃GDP增速目标是否会与我国中长期发展规划发生冲突等。讨论的初步结果是，这些问题或副作用可能都被习惯性地夸大，它们不应该成为阻碍宏观调控导向改革的实质性理由。

　　调查失业率是否会被作假？一些学者担心，如果调查失业率成为调控目标和考核指标，是否又会导致失业率的数据造假和地方政府对失业率数据的干预。针对这个问题，与会专家表示，不应夸大失业率数据作假的风险。最近统计制度改革后，把所有城市调查失业率的统计职责都划归到国家统计局直属，地方干预的可能性大大下降。因为负责统计调查失业率的调查总队人员不是地方任命的，它们没有权利干预调查总队的人事。关于某些单位(如大学)是否会干预失业率数据，专家表示，调查失业率不是向单位调查，而是向十几万个住户调查，样本不是学校，地方和学校无法直接修改住户提供的就业数据，为了数据好看而提供临时工作的成本则是很高的。

　　弱化GDP导向是否会导致经济增长失速和地方政府不作为？有观点认为，虽然旧的增长模式已经无法适应现在提升质量为主要发展目标，但也要考虑弱化GDP导向是否会加剧地方政府不作为的现象以及导致经济失速的风险。

　　马骏指出，目前的主要风险不是经济失速，而是追求高增长所导致的杠杆率快速上升、金融风险加剧、环境恶化等问题。马骏的研究团队用几个经济数量模型的估算显示，由于我国劳动年龄人口快速下降，GDP增速即使在几年内降到6%或稍低，也不会导致明显的失业问题。我们不能既要从追求数量转向追求质量，又老是担心失速。

　　最近几年逐渐变得严重的地方官员不作为问题与许多制度和管制措施不科学、不合理有关。比如，一些单位规定用公款吃一顿饭要七个人签字，出国审批流程要好几个月，主办和参加某些级别的会议要许多层次的审批。因为太麻烦，所以一些官员选择不吃这个饭、不出这个国，不参加这些会议，自然许多该干的事情也干不了了。这些导致不作为问题的理由，与GDP考核并无直接关系。

　　取消GDP考核目标会不会使财政和投资计划失去抓手？有人担心，若没有GDP目标，是否会导致财政部门无法编制财政、税收计划，发改委无法规划投资项目？专家们指出，建议将GDP从调控目标改为预测指标，并不是要“取消”GDP这个统计指标本身。所有以就业为主要调控目标的国家都还继续统计和报告GDP数字，也都能编制其财政、金融和发展的规划。国际上通行的做法是，由一个权威机构(如央行或财政部)发布一个年度经济预测，然后根据经济预测编制财政收入和支出预测，并在此基础上编制财政预算和政府投资计划。我国也应该以GDP预测为基础编制财政收支计划和政府投资计划，有无GDP调控目标并不影响财政运行和政府投资。

　　放弃GDP增速目标是否与中长期规划发生冲突？有人提出，我国在各种官方文件中曾经明确了2010到2020年间要实现国内生产总值和城乡居民人均收入翻番，到2035年要全面建成小康社会，到2050年要基本实现社会主义现代化。如果没有GDP目标，是否就无法实现上述承诺？专家们指出，十九报告已经不再提2010到2020年翻番的目标了，就是要放出一个明确的信号，未来发展的重点是要追求质量而非(由某个指标所规定的)数量。至于对2035和2050年的目标和内涵的诠释，应该将注意力集中在老百姓最关心的就业机会和环境、教育、医疗、养老等公共服务的质量，而不是普通老百姓并不关心的GDP规模上。另外，从现到2050年还有32年，其间可能会发生许多不可预测、不可抗拒的事件，这些事件都可能会大幅影响GDP的实际增速，现在就要预知32年之后的GDP的绝对水平是不尊重科学的。

　　(文章来源：证券时报网)