不是危言耸听，美国对华贸易政策的转折点可能真的来了

最近，特朗普政府针对中国及贸易领域的几番强硬动作和表态，再度引发人们对于中美经贸关系的担忧。和以往不同的是，很多学者专家这次也一改从前的乐观态度，认为中美经贸关系可能会在今年面临更为困难复杂的局面。

今年1月，中国金融四十人论坛（CF40）专家团赴美考察，并联合美国彼得森国际经济研究所（PIIE）召开了“CF40-PIIE第三届中国经济论坛”。在这次会议上，中美经济学家就中美经贸关系及相关问题进行了坦诚交流。

PIIE高级研究员Chad Bown长期致力于国际贸易法律与制度、贸易谈判，贸易争端领域的研究，曾任白宫经济顾问委员会国际贸易与投资高级经济学家。在第三届中国经济论坛上，Chad Bown在演讲中直言，当前可能是美国对华贸易政策的关键转折点。

Chad Bown说，特朗普上台一年来，虽然并未真的将中国列为货币操纵国，也没有真的对中国产品征收45%的高额关税，但一些贸易政策方面的小动作已经出现。他认为，美国下一步有可能启用一些包括201条款在内的非常用措施。

如我们所见，上述预测已经被不久前特朗普批准对进口太阳能板和大型洗衣机征收关税的事实所证明。

Chad Bown指出，中国应当意识到，中国的改革在国际上是有外部性的。如果中国缺乏深化改革的动力，如果政府不减少市场干预，会将中美贸易关系甚至中国与全球的贸易关系带入一个转折点。在他看来，中国的产能过剩正在以一种前所未有的方式威胁着现有的国际贸易体系，因此目前正是关系到未来贸易体系将呈现何种面貌的关键性时刻。

以下为Chad Bown演讲实录中文版，由中国金融四十人论坛秘书处翻译。

影响中国的贸易政策发展



(图：在“CF40-PIIE第三届中国经济论坛”上，Chad Bown（右一）和梁红、秦晓、林毅夫、Nicholas Lardy等人展开讨论。)

很荣幸有机会在此次第三届中国经济论坛上发言。接下来，我将从国际贸易及贸易政策这一角度谈一些看法。

目前，中国与世界其他国家的贸易往来十分紧密，但对于一个基于规则的系统而言，目前的贸易政策使得这一基于规则的贸易系统正处于危机之中。此次的危机与我在世界银行为林教授工作时与其共同经历的那次全球经济危机不同。那次危机对于解除世界贸易体系的真正威胁来自外部的宏观经济震动。八九年前的那次危机是一件十足的大事。当时的我们非常忧虑，不知道那时的贸易体系能否成功渡过难关。如今，从发生在美国和世界其他国家的贸易政策变动来看，我们正处于一个新的关键性时刻。接下来我将着重解释为何我认为当下是一个关键性时刻。

中国的“非市场经济地位”问题：一场双输的争端

我将重点关注四个问题。其一，中国的非市场经济地位(Non-Market Economic Status，NME)问题。上述问题可被视为一个广受关注而又亟待解决的危机。想要真正解决这一问题，还需要很长一段时间。我将提及的另外三个问题是特朗普政府所可能推行的美国贸易政策行动。一个不争的事实是，除了退出泛太平洋伙伴关系(The Trans-Pacific Partnership, TPP)，在特朗普上台的一年时间以来，他并未推出任何激进的、针对中国的国际贸易政策。特朗普并未真的将中国列为货币操纵国，也没有真的对中国产品征收45%的高额关税。但我们不得不注意，一些贸易政策方面的小动作已经出现，比如对从中国进口的钢和铝产品对美国国家安全威胁的调查等。这些问题我们已经略有耳闻，且将在未来的一个月时间内不断发展。因此，我认为目前可能是美国对华贸易政策的关键转折点。

从经济角度来看，中国的非市场经济地位问题有多重要？事实上，自2001年中国加入世界贸易组织以来，诸如美国、欧盟等当时的世贸组织成员国都被允许在反倾销调查中将中国视为非市场经济国家，这有利于上述国家对中国产品施加高额贸易壁垒。与其他国家一样，美国也经常采取这一做法。到了2016年年底时，美国从中国进口的产品中有9%都受制于反倾销措施。或许你会说这一数字正逐渐增大，或许你会说这一数字已十分巨大，因为美国从中国进口约500亿美元的产品。但这一数字也意味着还有91%的中国出口美国的商品完全不受反倾销措施或其他政策的限制。这是一种利弊权衡：中国在加入世贸组织后的这段时间出口迅猛增长，但与此同时，WTO允许美国和其他国家通过这一贸易政策减缓从中国进口的产品数量。此外，2016年年底时，欧盟从中国进口的产品中有6%受制于反倾销措施。由此可见，中国的非市场经济地位是一个重大的经济问题，但其又不至于是一个过大的问题，因为并不是所有中国对美国和欧盟的出口都受制于反倾销措施。相对来说，目前为止这一问题还在掌控之中。

一年之前，中国已经采取行动，通过世界贸易组织对美国和欧盟对华反倾销“替代国”的做法启动争端解决程序。目前为止，WTO还尚未采取明确行动，因为其处理过程往往需要很长时间。但在12月初时确实发生了的一件事是，WTO就中国与欧盟之间的争端在日内瓦召开了听证会。

与此同时，欧盟推出了一项新的反倾销政策，来解决其对于中国的担忧。在这一新政策中，中国将不再被称为非市场经济国家。欧盟此次采取的新方法引入了市场“严重扭曲”的概念。在我看来，这种新方法与美国自2007年以来一直对中国采用的反补贴政策十分相似。如果在反倾销调查将中国视为非市场经济国家，那么其他国家可以找到一些与中国相类似的国家，通过这些替代国的生产信息来计算中国出口产品的生产成本，即“替代国”方法。而在“严重扭曲”方法或所谓的“替代投入”方法中，其他国家可以检验不同的投入产品，诸如租金、劳动力、生产设备、银行融资等。检查到哪些投入产品中存在严重扭曲现象使得这些投入产品的价格并非由市场决定后，可针对这些投入产品寻找替代品。

关于这一“替代国”的争端仍在WTO进行诉讼。中国不仅质疑美国和欧盟在过去采取的反倾销政策，也对美国自2007年以来所采用的反补贴税政策提出了质疑。目前，WTO正针对这一问题进行调查，这也是一个在政治方面亟待解决的问题。而我的一个担忧是，WTO似乎并不具有能够妥善解决如此重大的政治问题的能力，如果我们放任这个问题仅由WTO的法官判断、解决，可能会对世界贸易体系造成灾难性的破坏。众所周知，特朗普政府并不希望由WTO首先着手解决这一问题。如果WTO判定中国成功而命令美国停止将中国视为反倾销机制中的非市场经济国家，这将对美国在WTO中的参与度带来实质性风险。但另一方面，如果申诉结果是美国和欧盟胜利，那么中国将对这种结果作何反应？现在的中国希望被视为市场经济体。所以这是一场双输的争端,且这一争端并不会在短期内被解决。

特朗普政府的贸易政策“工具箱”

目前正在美国实行的特别301条款是特朗普政府在八月时提出的一项调查。这一政策关心的问题在于，为了进入中国市场，西方企业对中国的出口受到限制。这些企业被强行要求参与当地生产销售，因为中国对于一些产业的高额关税将降低其出口利润。然而，这些企业不能在中国独立生产，它们被要求以合资企业的形式在中国运行。这是当前美国关心和希望解决的问题。面对这一情况，特朗普政府使用了一项美国的旧法律条款：1974年美国贸易法的第301条款。

美国已经很久未使用这项条款，而关于这项条款的历史十分有趣。在十九世纪八十年代及九十年代早期，这项条款被频繁使用。但那段时期与今天的情况大不相同。那时还没有世界贸易组织，也还没有关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)下的贸易规则。当时GATT下的贸易规则并未涉及服务业贸易、知识产权保护及投资等问题，且这一旧的贸易规则对于解决国家间的争端并不十分有效。因为对这个旧的贸易规则环境非常失望，考虑到其制药业、传媒业及其他知识产权产业，当时的美国非常频繁地使用这项条款以保证其出口产品能够在外国市场被公平对待。但这意味着在301调查中，美国政府既是警察（判断外国政府是否有错）、又是检察官（提起诉讼）、又是陪审团（甄别证据）、又是法官（决定是否采取报复性措施）。最终，其他国家因此感到不满。在这样的背景下，世界贸易组织应运而生，由此出现了针对服务业贸易、知识产权及投资业的相关贸易规则及我们现在所使用的争端解决体系。从那时起，美国停止使用了301条款中的大部分内容。

但是特朗普政府重新开始使用了这一条款，并正在基于这项条款研究中国潜在的贸易问题。我们并不知道会发生什么。这一问题并不需要在短期内得到解决，但在华盛顿有谣言称政府已经着手研究并将及时解决这一问题。那么最大的问题在于，美国政府将会采用什么方法？当华盛顿的调查结果判定中国正在进行一些不公平的贸易，美国会使用WTO的现有程序解决问题吗？或者，调查结果判定中国有不公平的贸易行为，但中国的不公平贸易行为并不被WTO规则涵盖，那么美国是否会想出一些同样不公平但也不违背WTO规则的对应方法来进行报复呢？这样一来，问题就变得复杂了。

我所关注的另两个问题与美国历史上一些被明确记载但并未被频繁使用的条款有关。其一是关于国家安全的232条款。去年四月时，特朗普政府基于这一条款启动了两项调查：一项关于钢材，另一项关于铝材。政府将调查这些产品的进口是否对美国的国防及国家安全构成了威胁。事实上，232条款甚少被应用。我会将其与201条款合并讨论。虽然美国自2001年起就没有再使用这一条款，201条款仍是我们非常熟悉的在全球被广泛应用的一项保护措施，并是WTO规则所允许的（232国家安全条款也是WTO规则所允许的）。

在此，我想要着重强调关于太阳能电池的201调查。林毅夫教授已经提出，不论是钢铁铝材等传统工业还是太阳能电池这些前沿科技，中国的一些产业中缺少关于政府过度介入的改革措施，由此导致了生产过剩及生产能力过剩的问题。其中的一些问题已经蔓延到了全球市场，并降低了世界市场中的产品价格。对于美国而言，已经通过反倾销政策和反补贴措施停止了大部分来自中国的产品进口，包括钢铁、铝材及太阳能电池。特朗普政府已经意识到了这一点。因此，对于上述产品，美国实际上可以使用的贸易政策并不多，通常只是使用常规的进口关税政策等。

那么接下来的一个问题是，如果贸易政策是解决美国国内关于制造业及采矿业问题的工具，我们将会打击自身的贸易合作伙伴和盟友：美国大部分的钢铁、铝材及太阳能电池的进口都来自政治及军事上的盟友。那么在这之后将会发生什么？当前存在着很多与上述情况相类似的产品：美国已经停止从中国进口产品，但中国的生产和仍在销往世界的出口导致了国际市场上产品价格的下降。也由此，从其他国家进口的产品对美国国内制造业及采矿业造成了巨大压力。这些产业因此寻求贸易保护来停止或减少进口。在接下来的一个月内，关于钢材、铝材、太阳能电池的调查结果将会陆续公布。特朗普政府在这些调查中享有做决定的行政权。这也正是我称当下是重要的关键性时刻的原因。或许我们可以预期在接下来的一个月内将会发生一些事件，或许特朗普政府会选择什么都不做。

中国改革具有国际外部性

另一个关键问题是，当下的这一个重要转折点，是仅仅针对中美而言还是针对中国与整个世界而言？我不能确定。如果美国采取有效的限制钢铁、铝材及太阳能电池等产品的进口措施，来自中国的产品并不会遭受重创，因为绝大部分中国的出口已经由于反倾销和反补贴措施而无法进入美国市场。遭受重创的将会是美国的盟友，如欧盟、日本、韩国。那么这些盟友会怎么做？这些国家会否明白美国的用意并与美国统一战线？或者，这些新贸易限制会否分裂美国与这些国家的关系？目前我还不知道这些问题的答案。尽管特朗普在其上任的第一年中对几乎所有美国的贸易伙伴都表现出了敌意，但我们还是看到了一些美国与其传统贸易伙伴在贸易合作方面呈现的良好迹象。目前，对于WTO中欧盟与中国的非市场经济地位的争端，美国正在与欧盟通力合作。美国、欧盟和日本在布宜诺斯艾利斯举行的WTO部长级会议上提交了强有力的联合申明。申明并未提及中国，但其显然与中国及中国的贸易政策有关。

正如林毅夫教授所说，国际贸易规则要求的改革符合中国的自身利益。他提到了三个方面，其中一个方面关系到传统工业。传统工业可能会导致经济扭曲和浪费，可能导致腐败，也可能导致中国内部的发展不均衡。此外，我认为国际外部性是一个新问题。中国的传统工业或前沿科技产业的生产过剩正在以一种前所未有的方式威胁着现有的国际贸易体系，因此目前正是关系到未来贸易体系将呈现何种面貌的关键性时刻。我们应重点关注这一问题。