关于国际货币基金组织对巴基斯坦贷款救助计划的分析

2019年7月3日，国际货币基金组织(IMF)执行董事会批准了对巴基斯坦为期39个月、总额60亿美元的贷款救助计划。巴方与IMF自2018年10月启动磋商，历时9个月终获批准。IMF贷款救助是附带改革条件的一揽子方案，是影响短、中期内巴宏观经济稳定的重要因素之一，对于预判未来3-5年巴改革方针和经济走向具有重要参考价值。

　　一、本次巴基斯坦求助IMF过程回顾

　　(一)在本轮贷款之前，巴基斯坦历史上共21次从IMF贷款。最近一次贷款发生在上一届穆盟(谢)政府上台后不久，自2013年9月至2016年9月，规模同样为60亿美元。

　　(二)2018年6月，巴基斯坦进入大选季，过渡政府成立，即着手与IMF就紧急贷款展开讨论。8月，正义运动党(PTI)在大选中获胜组阁后，为应对经常账户赤字恶化、外储下滑和债务高企等危机，最初并未将求助IMF作为第一选项，而是试图通过鼓励侨汇、海外追赃、向友好国家(中国、沙特、阿联酋)借款解决问题。这些措施虽取得一定效果，但难以恢复经济平衡、化解流动性危机，最终不得不重返IMF。自10月开始，巴政府与IMF工作组展开多轮磋商，最终于2019年5月双方达成工作层协议，提交IMF执董会审批。

　　(三)2019年6月28日，巴国民议会通过联邦政府提交的2020财年预算案。根据巴政府与IMF此前就贷款达成的工作层协议，新财年预算案是“关键的第一步”(firstcriticalstep)，是IMF执董会批准贷款方案和释放第一笔贷款的先决条件。预算案通过后，IMF执董会于7月3日批准了对巴贷款协议。

　　二、贷款计划内容及目标

　　此次巴政府与IMF达成的贷款救助计划名称为中期借贷便利(EFF，ExtendedFundArranmenιt)，计划为期39个月，至2023年底截止，总金额60亿美元。IMF在公告中声明，该计划旨在支持巴当局经济改革进程，减少经济波动性，促进可持续和均衡的增长。

　　(一)贷款金额及放款计划。

　　60亿美元共分9期发放。第1期在贷款协议批准后，今年7月3日放款10亿美元。第2到5期每期发放4.6亿美元，自今年12月6日开始每隔3个月发放一次。第6到9期每期发放7.9亿美元，自2021年3月5日开始每隔6个月发放一次。从第2期开始，放款均需经过季度或半年度审议，并满足贷款协议设置的量化或结构性绩效指标。协议期内IMF将进行4次季度审议和4次半年度审议，最近的一次在今年10月。需要注意的是，协议期内巴政府需要偿还上一轮IMF贷款30.7亿美元，综合本轮60亿贷款，实际从IMF收到29.3亿美元。

　　(二)救助计划预期目标。

　　根据IMF发布的报告，此次救助计划旨在恢复巴经济可持续发展能力，为均衡增长奠定基础。短期内，巴经济活动将减缓。2019-20财年，高利率、财政巩固政策和价格调控将会对信贷增长、收入和国内需求形成制约。中期内，随着改革措施实施，实际GDP增速有望回升至5%。通胀率在经过初期走高后，预计在中期内降至5-6%的水平。随着当局拓宽税基和税务机构改革措施生效，财政赤字逐步下滑，预计政府债务在2020财年升至占GDP80.5%的峰值后逐步降至2024财年的67%。经常账户赤字到2024年降至GDP的2%以下。外汇储备2023年增加至可应对4个月以上进口。

　　三、巴当局与IMF达成的改革内容

　　 IMF报告显示，双方达成的改革计划包括三个支柱：一是兼顾脆弱群体保护的宏观经济稳定措施，包括增加税收、减少赤字、汇率市场化和增加社保投入等。二是实施政府治理和结构性改革，包括提升公共财政管理水平，赋予央行更多自主权，提升电力行业效率，推进国企现代化，消除妨碍投资和就业的制度障碍。三是确保充足的新融资以支持改革，以IMF融资撬动其他多双边伙伴和金融机构的融资。

　　在上述三个支柱下，改革措施涵盖财政、货币和汇率、能源行业、结构改革和社会保障五个领域，对巴政府既有原则性要求，也有具体的量化指标。

　　(一)财政领域。核心是确保债务可持续，重点是通过拓宽税基和税务机构改革增加税收。具体要求包括：(1)将2020财年预算案中原始财政赤字占GDP的比重目标定为0.6%，(上财年为l.8%)。(2)改革税收政策和税务机构，在协议结束时将联邦税收占GDP比重由2019财年的9.9%提升至2024财年的15.3%。撤销除对基本食品和药品以外的销售税减免和优惠税率，逐步从销售税转换为增值税制度。增加对高收入人群的个人所得税税率，增强省级部门对房地产和农业收入的税收，消除扰乱性的预缴税制。限制滥用税务审计(taxaudits)，设立新的半独立的机构征收主要税种。承诺不再出台新税收豁免计划。(3)加强《财政责任和债务限制法案》的执行，巴联邦政府需向国会提交年度预算执行报告。(4)各省承诺将联邦向省级转移支付的盈余返还(Provincialsurplus)从2020财年的GDP的1%逐步增加至协议结束时的2.7%。(5)增加社保支出。贝布托收入支持计划(BISP)年度预算增加80%，投入500亿卢比补贴最贫困家庭用电支出。

　　(二)货币和汇率政策。巴央行承诺执行市场决定的、灵活的汇率政策，但在市场失衡时可适度干预。保持适度从紧的货币政策，直至通胀控制在5-7%的目标。联邦政府承诺不再从央行融资以填补预算赤字，将央行现有政府债务置换为贴近市场利率的、可交易的l到10年期金融工具。今年12月底前向国会提交央行法案修正案，在运作层独立性、行长任期等方面做出修改，禁止向政府直接借贷。取消对进口中间品、消费品和奢侈品的限制和监管关税，不再收紧外汇限制或进口限制。加快实施对金融行动工作组(FATF)的承诺举措以使巴基斯坦脱离灰名单。

　　(三)能源行业政策。巴政府承诺出台改革措施解决能源行业低效问题。(1)在电力行业，制定充分反映成本的电价机制，启动电价季度自动调整机制，9月底前电力部门批准并公布2020财年电价调整计划，年底前修订国家电监局法案纳入电价季度自动调整条款。9月底前制定减少循环债务的全面计划，设定减少债务流量的季度目标，同时考虑解决循环债务存量。(2)在天然气行业，今年7月1日前实施新财年天然气价格，9月1日前准备好减少行业损失的全面计划。允许更多民营资本参与，不排除分拆两家天然气固有企业；修订油气监管局法案(OGRAAct)，确保天然气终端消费者价格定期和及时调整。

　　(四)结构改革政策。(l)提高国企治理、透明度和效率。启动既定7家国企私有化进程，对巴航和巴钢进行审计，9月底前公布审计结果。2020年9月底前完成国企分类处置方案(出售、清算或保持)，向国会提交新的固有企业法，厘清国企所有者、监管人和股东的角色并推进治理现代化。(2)提升营商环境，鼓励私有投资和就业。减少通关时间和进出口文件准备时间以促进跨境贸易；采用线上登记系统、精简文档，简化设立公司的程序；对现有规章制度进行系统性审议，消除阻碍投资的制度。(3)加强对腐败的管控和治理，增强反腐机构在调查和起诉腐败案件时的独立性和有效性，通过强化反洗钱工具的运用提升反腐效果。

　　(五)减贫和社会保障。加强贝布托收入支持计划(BISP)和新发起的Ehsaas计划，扩大社保网络覆盖范围、减少贫困。今年8月底前向BISP既有受益人员一次性发放1000卢比，10月底前发起“一个妇女一个银行账户”活动，12月底前将BISP支持的促进女童入学计划补贴发放增加的每季度250卢比。2020年6月底前完成国家社会经济登记计划(NationalSocio-EconomicRegistry)修订案终版。在BISP下新发起毕业生计划和营养计划。

　　总的来看，IMF贷款对于巴改善国际收支平衡、稳定经济形势、提振市场信心、具有积极作用。事实上，IMF贷款获批后，巴卢比对美元汇率立即止跌回升，由此前的最高164升至155，目前稳定在160左右。IMF贷款注入也对其他多边融资起到了“示范”作用，巴总理财政顾问谢赫表示，世行、亚开行等机构也将陆续向巴贷款，总额可达380亿美元，足以弥补未来三年巴融资缺口。受IMF贷款支持，巴政府各项改革措施将更有保障，对巴推动税务、价格调整、能源等领域改革大有禅益。但是，IMF贷款协议也可能存在“副作用”。增税和基础生活物资价格调整将推高物价，通胀、货币收紧将对市场需求和投资意愿形成制约。IMF此次开出的“药方”与以往并无本质区别，巴历史上求助IMF效果不佳，此次改革措施的实际效果如何还有待观察。