第四节 中国境外期货监管

一、我国早期的境外期货交易及其规范整顿

从发展历史来看，我国境外期货交易的历史要远早于境内期货交易，早在1990年国内期货市场兴起之前，我国一些大中型企业就在国外市场进行期货交易。1993—1994年间，境外期货一度盲目发展。据统计，至1994年前后，在工商局注册的300多家期货经纪公司中就有2/3代理境外期货交易。由于当时期货市场缺乏统一管理，对境外期货监管非常不力。1993年11月4日，国务院发出了《关于制止期货市场盲目发展的通知》，明确对期货市场试点工作的指导、规划和协调、监管工作由国务院证券委员会负责，具体工作由中国证券监督管理委员会执行，解决了期货市场多头管理的问题。1994年5月6日，国务院办公厅转发国务院证券委员会《关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见的请示》，明确规定，各期货经纪公司均不得从事境外期货业务。《关于制止期货市场盲目发展的通知》下发前已设有期货经营机构的全国性公司，经中国证监会重新审核批准，可为本系统进行境外期货套期保值业务。1994年10月28日和12月8日，中国证监会、国家外汇管理局、国家工商行政管理局、公安部联合下发了《关于严厉查处非法外汇期货和外汇按金交易活动的通知》和《关于查处非法外汇期货（按金）交易活动的通知》，要求有关部门和地方政府坚决贯彻国务院文件精神，严格规范期货市场，打击非法期货交易，并三令五申不允许发展境外期货交易、外汇期货和外汇按金交易，非法境外期货交易受到了严重打击，境外期货监管逐步规范。

二、目前我国境外期货监管的政策与法规框架

1998年8月1日，国务院发布《国务院关于进一步规范和整顿期货市场的通知》，再次重申：未经批准，任何机构和个人均不得擅自进行境外期货交易，各期货经纪公司均不得从事境外期货业务。对确需利用境外期货市场进行套期保值的少数进出口企业，由中国证监会会同国家经贸委、外经贸部等部门进行严格审核，报国务院批准后，颁发境外期货业务许可证。未取得境外期货业务许可证的企业一律不得以任何借口、任何方式从事境外期货交易。取得境外期货业务许可证的企业，在境外期货市场只允许进行套期保值，不得进行投机交易。国家经贸委、外经贸部等部门会同中国证监会，根据这些企业的进出口商品种类和实际贸易量，确定其交易品种和最大期货交易量，由中国证监会指定其境外期货经纪机构和境外期货交易所。1999年6月2日，国务院颁布了《期货交易管理暂行条例》，该条例的第四十九条规定：“未经批准，任何单位或者个人不得直接或者间接从事境外期货交易。确需利用境外期货市场进行套期保值的，由中国证监会会同国务院有关部门审核，报国务院批准后，颁发境外期货业务许可证。禁止期货经纪公司从事境外期货交易。”

随着国内期货市场新格局的形成和期货交易的日渐规范，为满足国内大型国有企业境外套期保值的需要，1999年10月15日，中国证券监督管理委员会、国家经济贸易委员会、国家工商行政管理局、国家外汇管理局联合发布了关于《申请境外期货业务有关问题的通知》。文件对企业申请境外期货业务应具备的条件、须申报材料的企业及审批程序进行了规定。2001年5月24日，为了加强对在中华人民共和国境内注册的国有企业从事境外期货业务的监督管理，中国证券监督管理委员会、国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部、国家工商行政管理总局和国家外汇管理局联合颁布了《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》，对境外期货业务资格的取得、业务基本规则、外汇管理、罚则和监督管理等进行了规定。2001年10月11日，证监会按照《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》，又发布了《国有企业境外期货套期保值业务管理制度指导意见》，要求企业按照指导意见，结合企业的实际情况，制定规范有效的境外期货套期保值业务管理制度，严格遵守执行；并对从事境外期货交易的组织机构、授权制度、套期保值计划、业务流程、风险管理制度、报告制度、档案管理制度、保密制度、合规检查制度等方面提出了指导意见。2001年9月4日，为了规范国有企业境外期货套期保值业务项下的外汇收支，完善外汇管理，根据《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》，国家外汇管理局制定并发布了《国有企业境外期货套期保值业务外汇管理操作规程（试行）》（以下简称《规程》）。《规程》包括登记、外汇账户管理、进出口核销、国际收支统计申报、信息反馈五个部分。

目前我国有关境外期货监管的法规包括：（1)《国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知》（1998年）；(2)《期货交易管理暂行条例》（1999年6月）；(3)《申请境外期货业务有关问题的通知》（1999年10月）；(4)《国有企业境外期货套期保值业务管理办法》（2001年5月）；(5)《国有企业境外期货套期保值业务管理制度指导意见》（2001年11月）；(6)《国有企业境外期货套期保值业务外汇管理操作规程（试行）》（2001年8月）。

2001年11月，经审核并报国务院批准，中国化工进出口总公司、中国国际石油化工联合公司、中国联合石油有限责任公司、中国远洋运输（集团）总公司、中国有色金属工业贸易集团公司、中国粮油食品进出口（集团）公司、中谷粮油集团公司七家国有大型企业集团首批获准从事境外期货业务。2003年4月，经国务院批准，第二批共十家企业获得从事境外期货套期保值业务的资格。这些企业为中国铝业公司、铜陵有色金属公司、江西铜业股份有限公司、深圳市中金岭南有色金属股份有限公司、河南豫光金铅股份有限公司、青铜峡铝业集团有限公司、金川集团有限公司、中国航空油料集团公司、中水集团远洋股份有限公司、吉林粮食集团进出口有限公司。2004年8月，第三批共9家国内企业获得在境外期货市场从事套期保值业务的资格，这9家企业分别为中国石化国际事业有限公司、兰州铝业股份有限公司云南铜业（集团）有限公司、云南铝业股份有限公司、焦作万方铝业股份有限公司、云南锡业股份有限公司、株洲冶炼集团有限责任公司、葫芦岛有色金属集团有限公司、水口山有色金属有限责任公司。至此，获准开展境外期货套期保值业务的国内企业已达26家。

三、境外期货业务监管的主要内容

(一）市场准入方面的規定

《期货交易管理暂行条例》第四十九条规定：未经批准，任何单位或者个人不得直接或者间接从事境外期货交易。确需利用境外期货市场进行套期保值的，由中国证监会会同国务院有关部门审核，报国务院批准后，颁发境外期货业务许可证。

从事境外期货交易必须具备的条件包括：中华人民共和国境内注册的国有企业（包括国有资产占控股地位或主导地位的企业）；符合国家有关期货交易的法律、法规和政策；有进出口权；进出口或在境外买卖的商品有在境外期货市场上套期保值的需要；有健全的境外期货业务管理制度；有符合要求的交易、通讯及信息服务设备；至少3名具有业务经验并取得资格证书的高级管理人员、风险管理人员和境外期货业务人员。

1.申请程序。我国目前对从事境外期货业务的企业实行许可证制度。企业从事境外期货业务必须经国务院批准，并取得中国证监会颁发的境外期货业务许可证。企业申请的程序如下：

第一，向中国证监会、商务部和国资委提出申请，由中国证监会会同商务部、国资委对企业的申请进行审核，报国务院批准；

第二，经国务院批准后，向企业签发批复通知；

第三，企业凭批复通知到工商行政管理部门办理相应的经营范围变更登记，更换营业执照；

第四，企业凭变更后的营业执照到中国证监会领取境外期货业务许可证；

第五，企业凭境外期货业务许可证和变更后的营业执照，向国家外汇局申请开立境外期货项下保证金账户和境内期货外汇专户。

2.申请材料。企业在申请从事境外期货业务时，应当向审核部门提交相关材料，具体包括：境外期货业务申请报告、境外期货业务申请表、境外期货业务管理制度、企业法人营业执照、进出口企业资格证书、从业人员从事境外期货业务的经历及从业人员资格证书等。

(二）对境外套期保值交易的規定

持证企业在境外期货市场只能从事套期保值交易，不得进行投机交易。持证企业所交易的品种限于企业生产经营的产品或所需的原材料。持证企业的持仓量不得超出企业正常的交收能力，且持仓时间应与现货保值所需的计价期相匹配，头寸持有时间不得超出现货合同规定的时间或该合同实际执行的时间。

(三）核准与备案制度

对期货交易品种、年度外汇风险敞口、境外交易所和经纪机构的选择等实行核准和备案制度。

期货交易品种的核准由商务部负责，企业应向商务部提出申请。核准条件为：企业境外套期保值品种必须是企业生产经营的产品或所需的原材料。获核准后，应向中国证监会报告。

中国证监会负责监管持证企业套期保值交易的真实性及年度风险敞口。年度风险敞口是指允许持证企业境外期货保证金账户上年底保留的余额、年度内累计追加的保证金额和期货赔付款的最高限额。每年年初，持证企业提出有数据支持的风险敞口，经中国证监会核准后，到国家外汇管理局办理登记手续。国家外汇管理局予以开出企业期货业务年度风险额度登记确认函，抄送开户银行，以备汇出资金时由银行进行核对。企业应向国家外汇管理局提出申请，开立外汇账户，包括国内银行外汇专户和境外经纪机构交易账户。国家外汇管理局负责监控持证企业境外期货业务保证金账户和境内期货外汇专户。

(四）企业选择境外经纪机构及境外期货交易所的規定

企业选择境外经纪机构及境外期货交易所应当向中国证监会备案。在选择境外期货交易所时，应遵循的原则是：管理规范、交易活跃、交易的期货品种在同类期货交易所中具有代表性。在选择境外经纪机构时，持证企业应选择境外期货交易所或境外期货清算机构资信良好的清算会员。

(五）报告制度

为了控制期货交易风险，监管部门需要充分了解持证企业的交易情况，因而要求持证企业必须严格履行报告制度。持证企业应在每月前10个工作日内，境外经纪机构经持证企业授权，应每月向中国证监会报告持证企业交易情况。

企业应在下列情况发生或知晓后的3个工作日内报告中国证监会，具体包括：期货头寸被强行平仓、与境外期货经纪机构发生法律纠纷、境外期货交易所或经纪机构发生重大财务亏损及法律纠纷等。

(穴）独立检査騁度

企业应聘请期货交易所在地资信良好的会计师事务所每两个月检查境外期货交易的内部控制、风险管理和头寸分布等情况，并将检查情况报中国证监会。

(七）日常检査与年检制度

监管部门对持证企业将进行年度检查和不定期的现场检查，其中年度检查采取非现场检查与现场检查相结合的方式。检查内容包括：审批、核准、备案手续及申报内容是否完备，是否超范围从事境外期货业务，是否进行投机交易，是否违反外汇管理规定，管理制度的制定与执行情况等&

(八）外汇资金监控

持证企业开展境外期货业务所汇出和汇入的资金，应当通过期货专户办理。期货专户的收入仅限于汇出期货保证金或期货赔付款的自有外汇资金、境外期货交易项下的盈利收人，支出仅限于汇出期货保证金或期货赔付款、支付期货经纪机构手续费、期货项下的银行手续费。

期货专户开户银行每月前10个工作日内将持证企业上月资金汇出、汇入、划转、购汇情况报国家外汇管理局。企业每月前10个工作日内将上月期货项下自有外汇资金和购汇汇出情况、期货经纪机构的现金、头寸报表即对账单报国家外汇管理局。每年7月和1月的前10个工作日内将上半年境外机构授予的期货项下授信额度及其使用情况、期货盈亏情况及与其相对应的现货盈亏情况报国家外汇局，国家外汇局与中国证监会每半年再进行一次双线核对。

(九）风脸管理制度

为了有效控制期货交易风险，监管部门要求持证企业要根据实际情况制定完善、有效的风险管理制度，并确保相关的部门和人员都了解与遵守该制度，并且能够根据实际情况随时修订和完善该制度，确保其持续有效和顺利实施。对于风险管理制度的制定和修改，均应由企业最高管理层批准。

持证企业的风险管理制度应当包括以下内容：风险管理的指导原则，风险管理的组织结构，风险评估，风险监控，风险报告，风险限额，内部控制机制，操作规程，合规检查，对市场风险、信用风险、流动性风险、操作风险、法律风险等不同风险的管理；明确每个相关人员的职责，覆盖事前防范、事中监控和事后处理的各个环节。

对于风险管理制度的制定和实施，持证企业的高层管理人员应承担相应的责任，其具体规定包括：（1)法定代表人对企业的境外期货业务最终负责，确保境外期货业务风险管理制度的贯彻实施；（2)最高管理层了解企业所从事境外期货业务的性质、风险特征和交易目的，确定境外期货的交易规模和风险限额；（3)境外期货业务方面的重大变化，必须经过最高管理层批准。

为了有效地控制风险，在制定和实施风险管理制度时，应切实遵循独立性原则，其具体表现在：（1)设立独立的风险控制岗位，监督风险政策的执行，进行风险评估、监控和报告；（2)风险控制人员参与制定并监督风险限额和授权的执行情况；（3)风险管理人员直接对高级管理层负责。

为了配合风险管理制度的有效实施，在内部控制机制的设置上要注意以下几个方面：（1)考虑企业整体内控环境，为境外期货业务建立相互制衡的内部控制机制；

(2)建立完善的境外期货业务内部组织结构，形成高效的境外期货决策和操作机制；

(3)境外期货业务的前台、后台必须分开，交易、确认须由不同人员担任；（4)建立健全授权制度，签订协议、交易、确认、资金调拨等都需要得到书面授权。

为了有效控制风险，持证企业应将合规检查放置于重要位置，要做到：设置独立于境外期货业务部门的合规经理，合规经理应保持独立性，并对境外期货业务有充分了解。合规经理应定期和不定期地检查风险管理与内部控制的有效性，检査境外期货业务是否符合国家法律、法规以及公司内部管理制度，并向公司最髙管理层报告。

与从事国内期货交易相比，持证企业从事境外期货交易面临的风险是比较复杂的，具体包括信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险等。针对这些风险，监管部门对持证企业在风险控制上分别提出了相应的风险控制措施的要求。

在信用风险上，监管部门提出以下几个方面的措施：（1)确定评估和选择境外经纪机构或交易对手的标准和程序，了解其历史、信用情况、财务状况等；（2)认真审核与其签订的法律文件，了解主要条款，并明确自己的权利和义务；（3)定期对境外经纪机构或交易对手进行评估；（4)对每个境外经纪机构或交易对手设定交易限额；(5)充分运用各种手段降低境外交易对手的信用风险。

在控制市场风险方面，监管部门要求持证企业要采用与业务相适应的指标测算市场风险，根据整体实力、自有资本额、业务经营方针及市场风险，确定并定期更新境外期货交易品种的风险限额、止损限额和应急计划。与此同时，持证企业应加强对境外期货业务人员的培训，提高交易水平和风险管理水平。

在流动性风险的控制方面，监管部门要求持证企业要根据境外期货交易的规模，做好充分的流动性安排，确保在结算日、交割日和市场出现异常的情况下，具备足够的履约能力，其中包括资金支付能力和实物交割能力。在选择交易工具和交易市场时，要考虑交易的流动性问题，尽量选择流动性大的工具和市场进行套期保值。

对于操作风险，监管部门对持证企业的要求是：（1)前台交易人员只能在限额和授权范围内进行交易，只能与伞业批准的境外经纪机构进行交易，与单一境外经纪机构的交易应在限额内进行；交爲发生后，应将交易细节送到后台。（2)交易对手的交易确认应直接寄到后台，由后台人员负责进行确认。由后台人员进行逐日盯市，独立评估市场风险。评估风险所采用的价格应独立来自于市场。（3)境外期货操作规程对交易前和交易后的所有相关环节进ff书面规定1并要求每个业务人员均要严格遵守。（4)确保所有的保值活动都有记录。（5)建立快速、有效、清晰的报告线路，完善报告系统，包括日常交易、风险报告和紧急情况下的风险报告。

对于法律风险，持证企业在与境外经纪机构签订协议前，应充分了解该公司的法律地位和交易资格、所在地的有关监管法规、协议的主要内容及双方的权利和义务，应防止在签订协议之前进行交易的行为。