第一节 国际期货监管概述

一、期货监管的内涵

期货监管是指政府通过特定的机构对期货交易行为主体进行的一些限制或规定，以保证期货业的平稳运行。期货监管是金融监管的重要组成部分，期货监管体制构成了监督与控制期货市场行为主体的一个完整的系统。在该系统中，监管主体是国家立法、司法和行政部门以及行业自律机构，监管对象是期货业务本身以及与期货业相关的其他利益组织和个人，其中其他利益组织和个人包括交易所、清算机构、中介机构和投资者等。

期货市场是一个高风险的交易场所，如果缺乏有力的监管，可能会引发大的市场动荡，将会有碍期货市场功能的发挥，甚至危及期货市场的生存，因此，建立完善的期货监管体系十分重要。

二、国际期货监管体系

一个国家的期货监管体系可以分为法律体系、制度体系和组织执行体系三个部分。法律体系从法律制度的角度界定了期货监管过程中有关当事人的法律地位、享有的权利和应尽的义务；制度体系从监管主体和监管对象自身行为的角度展现出有关各方在监管过程中的互动关系；组织执行体系是指监管主体具体实施监管时所采取的手段、步骤和具体方法。

(一）法律体系

期货监管的法律体系是一个国家规范期货市场交易行为、指导期货市场参与机构设置的基本根据。由于各个国家的政治体制、经济体制、市场的发育程度以及传统习惯不同，期货监管的法律体系也各有不同。其差异表现在：第一，立法的指导思想不同。有的国家偏重于强有力的立法和行政监管，而有的国家则以法律的形式将更多的监管权力赋予自律管理机构；第二，集中立法与分散立法的不同。有的国家专门对期货的监管进行立法，而有的国家则没有专门的期货法，只是在综合性的金融法规中包括了期货的内容，如英国2000年《金融服务与市场法》。

(二）制度体系

期货法律体系的差异是和制度体系紧密相连的。各国的制度体系在政府监管与自律监管、机构监管与功能监管、分散监管与集中监管之间各有侧重。

1.自律监管与政府监管。政府监管是指政府有关部门通过立法、制定规章制度或发布行政命令等方式对期货业进行管理和监督。政府监管具有权威性、系统性、法制性特征。自律监管是指自律组织根据全体成员共同制定的行为规范，实行自我约束、自我保护。自律监管与政府监管相对应，有自身的特点，发挥着特殊的作用。一般而言，自律监管能降低监管成本，具有相对的灵活性和及时性，可以迅速解决金融市场上遇到的问题。同时，自律组织拥有一批具有知识、技能和经验的人士，能够发挥专业优势。在世界各国中，有的国家采取了自律管理为主导的监管模式，如英国；而有的国家则采用了以政府监管为主导的监管模式。无论采用何种模式，处理好政府监管和自律监管之间的关系都非常重要。在两者的关系上，自律监管可以成为政府监管的基础或补充。随着期货市场的发展，在世界范围内，政府主导下的监管模式和自律主导下的监管模式正在发生改变，其一个基本趋势是：出于期货市场监管及时性、有效性的需要，自律组织和政府在分工监管的基础上相互协作和补充，自律管理和政府监管被紧密地结合在一起。其中，政府更多地作为法律的执行者、政策的支持者、违法行为的查处者，而期货交易所和其他自律组织更多地作为市场运作的组织者、市场秩序的一线监管者、违规行为的发现者。

2.机构监管与功能监管。机构监管是指针对期货市场特定类型的金融机构（期货交易所、期货经纪公司、投资银行、期货自营商、清算机构、投资者等）进行监管。期货市场的机构监管分为三个方面：第一，机构进人期货市场的准入制度及相应的资格管理；第二，对机构日常运作行为的监管；第三，监管者对机构的整体性监管，确保机构符合法规要求。功能监管（functional regulation)这一概念是由哈佛商学院罗伯特•默顿最先提出的，它是指依据金融体系的基本功能而设计的监管，在功能监管方式下，金融监管从传统的针对金融机构转变为针对特定类型金融业务分别加以监管，而对“边界性”金融业务亦明确监管主体，同时加强不同监管主体间合作的监管法律体系。功能监管的主要特点是：第一，强调依据金融产品的基本功能确定相应的监管机构和监管规则；第二，强调跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立统一的监管机构对金融业实施整体监管。依照功能性监管思路设计的监管体制和监管规则更具有连续性与一致性，能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现，也有利于防范整体金融风险。英国《2000年金融服务与市场法》就是依据功能性监管的思路拟定的法律。

3.分散监管与集中监管。分散监管是指不设立全国统一的期货监管机构，有关的期货监管工作由各个相关的政府部门负责。比如，商品期货由各商品现货的归属部门管理，金融期货由金融监管部门管理。分散监管的典型代表是日本。集中监管是指设立专门的高度权威的监管机构，由该机构对期货市场实行全面统一监管。集中监管又可分为两种模式：一种是设立证券监管机构，期货仅作为证券的一个方面（期货是一种衍生证券）进行监管，如我国香港地区；另一种是设立独立的期货监管机构，期货监管与证券监管处于同样的地位，如美国。目前，世界上绝大多数国家都采用了集中监管的模式。一般来说，期货业的集中监管模式能够使各监管部门充分共享信息资源、人力资源和资金，节约监管成本，降低监管信息不对称的影响。

(三）组织执行体系

期货监管的组织执行体系由于监管体制模式的不同而不同，而且在同一监管体制模式下，监管机构的设置和职责也可能不同，因此，各国期货监管所采用的监管手段和监管方式也有差别。一般来说，对同一对象实施监管的手段与方法有多种，在选择监管手段时，要依据具体的监管环境和条件而定，并且要达到降低监管成本和提高监管效果的目的。

在实践中存在着三级监管模式和二级监管模式两种不同的组织执行体系。在三级监管模式中，第一级监管是交易所的自我管理，交易所通过制定并实行严格的交易制度保证期货交易的公平、公正和公开；第二级监管是指期货行业协会的监管，期货行业协会主要通过制定职业道德标准和主办期货从业人员资格考试来进行行业自律式监管；第三级监管是指政府对期货市场的监管。三级监管模式的典型代表是美国。在二级监管模式下，只有政府监管和交易所监管两个层次，没有行业协会的监管，其典型代表是新加坡和我国香港地区。采用二级监管模式的国家一般较小，交易所数量少，经纪公司的数量不多，政府监管机构可以直接派人员进场监督，即使没有行业协会的协助，政府对于市场的运行状况也比较容易把握。

三、国际期货监管体系的发展趋势

近年来，国际期货市场发生了巨大的变化。全球金融经济一体化浪潮的冲击、全球金融业混业经营的发展趋势、信息技术在期货市场的广泛应用、期货市场和期货品种创新步伐的加快、交易所的联盟与合并等，都对期货市场产生了深远影响，也给期货监管体制带来了新的挑战。与之相适应，国际期货市场监管机制也出现了一些新的特点和趋势。

(一）曰益强化交易所的自律监管

目前，各国期货监管部门均不同程度地放松了对市场的管制，赋予了期货交易所更大的权力，以最大程度地保持市场的灵活性，增强本国期货市场的国际竞争力。例如，在上市期货合约品种的规定方面，许多国家和地区的监管机构都认为期货交易所应该被授予上市期货品种的权力。长期以来，美国是以政府监管为主导的国家，但美国目前也有不断强化自律监管的趋势。2000年的《商品期货现代化》法案（CFMA)取消了自1982年以来对个股期货合约的禁止性规定，同时在衍生品的交易方式上赋予了美国期货交易所及其他机构相当大的自由度。不仅如此，美国期货监管部门——商品期货交易委员会还在考虑把上市期货合约的权力下放到期货交易所。

(二）各国监管机构加强因际化合作

随着国际金融市场的一体化和自由化，金融创新不断，金融衍生品市场日趋多样化，金融风险也更加复杂化，对各国监管机构提出了新的挑战和要求。为了避免类似事件的再度发生，各国监管机构纷纷与其他国家签订证券期货监管协议，加强了国与国之间的期货监管合作。除此之外，还有不少国际机构进行世界衍生品市场调査研究，并发布各类指导性文件。这些国际组织主要有证监会国际合作组织（IOSCO)、三十国集团、巴塞尔委员会、国际清算银行等。期货市场监管合作的内容与形式是多种多样的，如证监会国际合作组织于1994年2月发表了“柜台衍生产品交易运行风险及金融风险控制机制”，要求对信贷风险、市场风险、流动性风险、结算风险、运行风险及法律风险建立内部控制机制。同时，作为市场交易商的100多家投资银行也就衍生产品交易中的资讯公开、统计标准等问题进行了研究，并达成了共识。1994年，十大工业国中央银行总裁就金融衍生工具监管达成协议，1995年6月，全球十七大期货及期权市场的监管机构发表了“温莎宣言”，对跨市场交易行为监管的国际合作及发展提出了重要倡议。1995年11月，巴塞尔委员会和证监会国际合作组织技术委员会联合发表报告——《银行和期货公司衍生品交易行为的公开信息披露》，对十国集团中的国际性银行和期货公司在金融衍生品市场上1993年和1994年的交易行为进行了披露，还对改进交易商的信息披露问题提出了建议。根据证监会国际合作组织的归纳，国际期货监管协作的主要目标是：相互合作以保证不仅在国内而且在国际范围内的市场监管更优化，从而保持市场的公正和效率；相互努力建立监管标准和对国际期货交易实施有效监督；相互帮助，通过严格标准和有效的实施来确保市场的完整性。通过市场监管的国际合作，各国监管机构希望建立信息共享机制，以制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为。

(三）各国监管体系逐步趋同

尽管很多国家历史上形成了各不相同的监管体系，但是随着期货市场的发展，期货业在各国的共性逐步突出，使各国监管体系逐步趋同。期货监管体系的趋同性表现在：首先，大部分国家出于对客户和市场的保护，都采用了一些通用的市场规则；其次，大部分国家管理框架的相同点要多于不同点，比如都有比较完善的法律体系、行之有效的监管机构、相对灵活的管理机制、运作规范的期货交易所等。

促使各国监管体系趋同的原因主要有三个：第一，出于防范风险的原因。20世纪90年代以来国际期货市场发生了重大的风险事件，这使有关国家对自身的监管机制进行了检讨，发现了自身监管方面的不足和缺陷，并开始借鉴别国的先进经验。如1996年住友事件之后，英国期货市场监管部门经过长时间的调查后得出结论：伦敦金属交易所的管理比较松散，在监管方面尚有不足之处，应提高其自律管理的标准，加强对市场的监管力度。目前，英国期货市场一方面加强了自律管理，另一方面强化了政府的监管，更多地借鉴了美国期货市场监管的经验，倾向于建立更加集中的监管机制。第二，出于增强本国期货市场竞争力的原因。为了避免因监管体制的差异影响市场进人、投资决策和金融创新，从而导致本国的期货交易量流向另外一个国家，各国期货监管机构都致力于使各自的监管制度不断吸取、融合国外有价值的监管经验。随着时间的推移，不同国家间监管制度中共性的内容将越来越多，从而使不同的监管体系日趋一致。第三，各国监管体系的趋同还得益于近年来国际间监管合作的加强。随着市场监管国际合作的加强，相互之间的沟通与借鉴日益增多，各国期货市场监管机制的差异已经越来越小。

1997年，在日本东京召开的全球商品衍生品市场监管机构会议上，通过了一份监管行为规范指导性原则。这个指导性原则体现了全世界关于如何监管商品衍生品市场的一致看法，同时，它也是作为市场监管者在如何提高监管效率方面所做出的承诺。这次会议还建立了一个促进国际间监管制度发展并逐步趋于一致的基本框架。东京会议的最后，与会监管机构发表了《东京公报》，签署了两份指导性文件：一份是“关于商品合约设计与审查的行业规范”，另一份是“关于市场监管与信息共享”的文件。这份公报首次为各国期货监管机构就衍生品市场监管形成公认的全球化标准提供了机会。1998年9月，证监会国际合作组织（IOSCO)技术委员会采纳了涵盖金融衍生品合约与实物商品期货合约的指导性文件。