特朗普2.0哪些政策会先落地？

　　事件

　　2024总统大选投票中，美国民众的“red shift”推动特朗普重返白宫。如无意外，2025年1月20日特朗普将会接任美国总统，他的竞选承诺是如约兑现还是空头支票，各类政策落地节奏如何？我们回顾了其1.0执政情况并加以分析。

　　要点

　　特朗普1.0：政策主导经济增长和本土保护，对外政策兑现更多。特朗普1.0竞选纲领中以振兴经济、本土保护类政策为主。总地来看，特朗普在对外政策上兑现承诺更多，尤其是贸易协定方面；经济、民生等领域政策的兑现情况不佳。

　　哪些政策顺利落地？先后顺序如何？

　　（1） 特朗普1.0时期，前两年是政策兑现最快的时间。而后两年共和党丢掉了众议院，变成“跛脚鸭”的总统政策推行难度上升。

　　（2）政策推进优先序：废除前任政治遗产，贸易和财政并行。

　　（3）政策落地时间：贸易快于减税和基建。贸易方面总统自由裁量权大，退出TPP+开展对华关税调查落地较早；减税政策需要国会批准，2018年1月落地，且有所妥协；移民政策总统话语权较大，不涉及财政扩张的情况下通过难度小。

　　哪些政策不易兑现？为什么？

　　（1）政策落实存在流程限制。需要经过国会两院批准的政策，落地时间长且难度大。共和党横扫也不能保证所有法案顺利推进，通过“filibuster（议事阻碍）”，少数党仍然可以阻碍立法流程； “Reconciliation（调和程序）”能够有效化解议事阻碍，但使用次数有限制。

　　（2）涉及政府收支尤其是会造成赤字扩张的政策落地难度大。具体来看，特朗普1.0任期内，基建、医改、财政等政策，与竞选承诺差距较大，比如废除奥巴马医改、大规模基建计划、让墨西哥为美墨边境墙买单的竞选承诺并未兑现。

　　特朗普1.0对其新任期政策落地有何启示？特朗普2.0任期，共和党横扫国会，民主党可以依靠“议事阻碍”拖慢立法，但减税、关税、移民等政策在特朗普1.0任期的经验下可能更快推进。

　　对内减税方面，明年年底的已有法案到期可能是新政推行的时间窗口；加征关税方面，对清单已有商品的加税较容易，落地或快于减税；移民方面，境内非法移民驱逐或进一步落实；财政方向仍是大幅扩张，未来需关注两党在FY25的拨款法案和债务上限重启上的协商结果，今年年末是两党在财政问题上交锋的关键时间节点。

　　正文

　　特朗普1.0：振兴经济、本土保护相关主张最多。特朗普在2016年竞选中以“Make America Great Again”为口号，竞选纲领分为六个核心部分：减税、扩大基建投资、废除奥巴马医保、废除多德-弗兰克法案、完善移民制度、贸易保护，意在吸引企业投资回流美国，为白人工人阶层创造就业。

　　回顾其1.0任期，特朗普提出经济类相关主张最多，包括个人和企业减税、基建投资等；同时，特朗普在首个任期推崇“美国优先”，提出了驱逐移民、加征关税、加强国防建设等本土保护主张。

　　对外政策上兑现承诺的比例较高，对内政策承诺兑现比例较小。总结来看，特朗普在对外政策上兑现承诺更多，尤其是贸易协定方面，特朗普推动了NAFTA的重新签订、TPP的退出和加征关税的政策；

　　经济、民生等领域政策的兑现情况不佳，大规模基建投资、废除奥巴马医改、驱逐境内非法移民等主张均没有实现，他提出的2017减税法案虽然最终成功推出，但细节层面也做出了一些妥协。

　　从特朗普1.0时期政策节奏来看，前两年是政策兑现最快的时间。复盘特朗普2017-2020年的政绩，2017和2018年政策兑现最多，尤其是刚上台的2017年，特朗普在移民、贸易、财政等方面均有政策落地，而2019-2020年政策推行数量明显下行。

　　究其原因，一方面，总统上台后往往会先推行实施难度较低的政策，而把“难啃的骨头”往后放；另一方面，国会的构成对总统政策推行难度影响很大——特朗普上任的前两年共和党横扫两院，而后两年共和党丢掉了众议院，变成“跛脚鸭”的总统政策推行难度大幅上升。

　　特朗普政策推进优先序：废除前任政治遗产，贸易和财政并行。特朗普2017年1月正式宣誓就职，而从他就职后开始着手推进的政策来看，退出原来的贸易协定、减税、关税调查、收紧移民政策、废除奥巴马医改几乎同步开始推进。因此，对于特朗普1.0时期的竞选宣言和主张，其上台后大部分能够快速开始推进。

　　然而，由于法律流程的不同，政策落地的时间有先后，贸易快于减税和基建。

　　（1）贸易方面：总统自由裁量权大，退出TPP+开展对华关税调查落地较早。由于彼时是否参加TPP尚未到国会讨论的流程，总统可以自主撤回，特朗普上台一个月之内便签署行政命令宣布美国退出TPP。

　　除此之外，特朗普上台一个季度内，通过贸易代表办公室（USTR）陆续开启关税调查，援引1974年《贸易法》section201、301等，开展对特定商品和对中国的贸易调查。由于关税调查不需要过国会，加关税政策落地较快——对华调查2017年8月启动，2018年7月第一批关税加征正式落地。

　　（2）减税政策：需要国会批准，2018年1月落地，且有所妥协。减税作为特朗普竞选宣言中最重要的承诺，特朗普就职后便开始推进。由于减税涉及财政政策，流程上需要国会两院批准，而尽管当时国会实现了共和党横扫，但推进仍不顺利。

　　参议院少数党采取议事阻碍（Filibuster，或称冗长辩论）的策略来拖延立法进程，而共和党不得不采用调和规则（Reconciliation）来规避。最后艰难通过的减税法案较特朗普最初剔除的减税框架也有明显的妥协：企业所得税率由35%降到了21%而非最初的15%，个人税收虽有减免措施，但取消州和地方税收减免，长期来看个人税收可能不降反升。

　　（3）移民政策：总统话语权较大，不涉及财政扩张的情况下通过难度小。回顾特朗普1.0时期，特朗普成功兑现了其在竞选时承诺的收紧移民政策。流程上来说，美国总统与国会协商后，决定每年难民入境的数量上限，因此总统话语权较大。特朗普执政的4年时间里，接收难民数量上限大幅降低，每年接收难民不超过5万人且逐年下行，创下了1980年以来的最低记录。

　　（4）基建政策：受到政府高债务的制约，遭到国会阻挠，未能成功落地。由于彼时联邦债务高企，减税和扩大财政支出同时进行会在短期内使得财政赤字快速恶化，而扩大财政开支比减税面临了更大的阻力。在权衡下，特朗普选择优先推进了减税，而基建计划被搁置。

　　流程上来说，需要经过国会两院批准的政策，落地时间长且难度大。美国三权分立制度下，国会作为立法分支，所有立法都须经参、众两院通过，并由总统签字才可生效。因此，一般来说，与政府收支相关的政策都需要立法，即需要国会两院分别批准、总统签字后才能生效。

　　若国会两院实现共和党横扫，所有法案都会顺利推进了吗？并非如此。

　　（1）正常情况下多数法案只需要简单多数通过即可。根据美国宪法规定，除了弹劾、除名国会成员、修改宪法、推翻总统否决权等情况，美国的大多数法案在美国国会只需要遵守“简单多数”通过的原则，即只要一半以上的国会议员同意就可通过。

　　（2）但通过“filibuster”，少数党仍然可以阻碍立法流程。然而由于参议院对讨论的时间没有限制，议员可以通过无限延长发言时间来阻止投票的进行，而只有达到五分之三同意（60票）才可以终止辩论，这种制度被称为“议事阻碍”（filibuster）。

　　近些年来，议事阻碍被使用在国会的次数越来越多，特朗普在任的2019-2020届国会使用议事阻碍次数快速上升，达到300多次。

　　（3）“Reconciliation”能够有效化解议事阻碍，但使用次数有限制。“调和程序”（reconciliation）能够有效绕开议事阻碍，将参议院的辩论时间限制在20小时之内，且只需要简单多数同意即可通过法案。历史来看，调和程序在一些重大法案的通过上均得到了应用，比如奥巴马医改、特朗普减税和拜登1.9万亿财政刺激计划。

　　然而，调和程序使用次数有严格限制，原则上来说，国会每个财年最多使用三次调和法案，涉及的主题分别为收入、支出和联邦债务限额，每一个主题分别只能使用一次。但是由于通常来说议案会涉及不止一个主题，所以历史经验来看每个财年调和程序最多使用了一次。

　　政策类别来看，涉及政府收支尤其是会造成赤字扩张的政策落地难度大。如前所述，由于涉及政府收支的法案需要国会两院的通过，因此政策落地时间较长，且难度较大。除了流程和两党博弈的原因之外，美国本身的高债务压力也造成了财政扩张型法案通过难度的上升。

　　据测算，特朗普1.0任内累计批准了十年8.4万亿美元的政府债务，造成了美国政府债务的快速增长，而当前美国31.4万亿美元的债务上限争端在2023年5月被搁置后，将于2025年1月1日重新被抬上桌面。

　　具体来看，特朗普1.0任期内，基建、医改、财政等政策，与竞选承诺差距较大。特朗普在其2017-2020任期内并未兑现他在竞选期间提出的所有承诺，在未兑现的承诺中，不乏一些大规模的改革，包括废除奥巴马医改、基建计划、修建美墨边境墙等。

　　（1）未兑现：废除奥巴马医改。虽然2017年特朗普政府试图用调和程序来促进废除奥巴马医改的通过，但由于共和党内部也有分歧，三名共和党参议员倒向了反对方，导致此项决议没有通过。

　　（2）未兑现：大规模基建计划。首先，从优先序上，特朗普上台后选择基建计划给减税、边境移民等议程让步，导致基建计划在流程上开启时间较晚，未能在共和党横扫的窗口期成功走完，而民主党拿下众议院后分裂的国会更加阻碍了政策的通过。

　　其次，由于美国政府债务压力过高，共和党内部也有声音担心基建计划会给政府造成额外的债务负担。

　　（3）部分兑现：修建美墨边境墙并让墨西哥买单。虽然特朗普上台便快速积极推进边境墙的建设，但过程并不顺利。2017-2018年期间，边境墙延长进展不多，而2018年分裂国会后，修墙资金开始断裂，特朗普政府多次向国会申请建墙资金，但民主党控制的众议院拒绝拨款，而墨西哥也并未为墙而买单。因此，特朗普修建美墨边境墙的计划部分实施了，但中断且效果不明显。

　　共和党大概率横扫国会，民主党拖慢立法可以依靠“议事阻碍”。截至北京时间11月13日12:00，共和党已取得参议院多数党地位，据美国媒体计算，共和党获得了参议院100席中的53席；

　　众议院民主党、共和党分据207席、216席，共和党还有2席即可取得多数党，“共和党横扫”的概率较大（注：截至发稿日，共和党已实现横扫），与特朗普1.0任期的前两年（2017-2018年）环境类似；但参议院的民主党议员可以通过“议事阻碍”（如前文所述）来拖慢政策的推行进程，除非有一些法案通过“调和程序”绕开议事阻碍专事专办。

　　总体而言，减税、关税、移民等政策在1.0任期的经验下可能更快推进。

　　对内减税：明年年底的已有法案到期可能是新政推行的时间窗口。对于美国国内减税政策，特朗普在本届竞选中主张延长他在2017年推出的减税法案中的所有到期条款，包括个人所得税税率的降低、一些税收扣除与税收抵免政策、遗产税免除等；

　　并提议将公司税从目前的21%进一步降至15%、取消对小费工资和加班费征税、取消社会保障福利税等。由于已有法案的部分条款将于2025年12月31日到期，因此2025年底可能是推行减税新政的时间窗口。

　　加征关税：对清单已有商品的加税较容易，落地或快于减税。对于中国出口美国的商品，已涵盖在2018年公布的加征关税清单内的商品，程序上不需要再次调查或经过国会审议法案，可直接提高关税；

　　如果需要对清单上没有的商品加征关税，可能的形式有启动新一轮调查（参考301调查经验，对中国产品调查启动到关税生效历时11个月、对欧盟民航飞机调查启动到宣布加关税历时7个月），或者立法取消美国对华的最惠国待遇（需要经过国会两院的审议）等。

　　移民：境内非法移民驱逐或进一步落实。特朗普视解决美墨边境问题为优先事项，据报道，目前特朗普团队已经就非法移民的处理方式进行讨论。

　　类似地，特朗普在首次上任的一周内（2017年1月25日）发布了总统行政令，并在其任期内陆续出台移民入境的管制和境内非法移民的驱逐措施。实际上，当前拜登政府对控制移民流入美国的政策也比较强硬，但特朗普上任后，在其第一任期的基础上可能进一步推动境内非法移民的驱逐程序。

　　财政：方向仍是大幅扩张，未来先需关注两党在FY25的拨款法案和债务上限重启上的协商结果。尽管特朗普在11月6日胜选演讲中再次承诺偿还联邦政府债务，但其上任后预计仍会扩张财政赤字并大幅举债：

　　一是，综合其减税、住房补贴等主张，特朗普政策所增加的财政赤字规模较大，难以被增加的关税税收所填补，联邦财政赤字或将扩大；

　　二是，观察其1.0执政时期经验，2018年两党预算法案突破了联邦政府可自由支配支出的法定限制，而如今“共和党横扫”情境重演，2023年5月《财政责任协议》中对可自由支配支出的约束（国防支出8500亿美元、非国防支出7360亿美元）不排除被提高的可能性。

　　美国2025财年已于今年10月1日开始，当前联邦政府以临时性支出法案（Continuing Resolution）维持资金流到12月20日，届时需要敲定新的拨款方案；另外，被搁置的法定债务上限也将于2025年1月1日重启，今年年末是两党在财政问题上交锋的关键时间节点。