拆解“特朗普贸易政策2.0”

中国金融四十人论坛

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　　2018年3月，时任美国总统特朗普宣布对中国进口商品大规模征税，由此掀起中美贸易争端。六年后，2024年美国总统选举进入决胜阶段，特朗普再次成为最有可能当选的共和党总统候选人，其孤立主义、保护主义贸易政策再度引发广泛关注。

　　整体而言，特朗普及其顾问团队正在酝酿一项“三管齐下”的“贸易政策2.0”，包含对几乎所有进入美国的商品征收10%全面关税、对来自中国的商品征收60%统一关税以及征收一系列有针对性的关税等。本文梳理相关国际讨论，综述特朗普贸易政策2.0主要内容，汇总国际研究对于特朗普贸易政策2.0的分析与评价，并展望其合法性及可能后果。

　　多家国际机构结论显示，此前特朗普在其总统任期征收的关税给美国社会带来的损失远多于好处。此次提出的新关税战略，若付诸实施，将进一步损害美国消费者和企业利益，打击美国经济并威胁就业，实质上将损害而不是增加财政收入，实施成本将远高于上一轮——有研究测算，关税翻倍的情况下，其给美国自身带来的损失将翻至四倍；同时还将疏远美国贸易伙伴、打击全球贸易体系、引发全球贸易争端，造成全球经济的更大混乱。此外，这一政策主张尚面临紧迫的法律挑战，可能难以得到美国最高法院的支持。

　　* 本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。

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　　“特朗普贸易政策2.0”引发关注

　　2023年8月，特朗普接受采访时表示，如果自己再次当选总统，将对进入美国市场的所有商品征收10%的“普遍基准关税”（universal baseline tariffs）。

　　2024年1月，《华盛顿邮报》引述多位知情人士透露，特朗普已经私下与其顾问团队讨论了对所有中国进口商品征收60%统一关税的可能性。2月4日，特朗普在接受FOXNews采访时确认该信息，并表示“可能不止于此”。

　　总结相关报道来看，特朗普及其顾问团队正在酝酿一项“三管齐下”的关税战略[1]：

　　第一，对几乎所有进入美国的商品征收10%全面关税。这批关税并非报复性的，它们代表着新的基准水平，设定了外国制造商进入美国市场时的“准入价格”。

　　第二，对来自中国的商品征收60%统一关税。有观点表示，与10%的关税不同，这些关税本质上是惩罚性的。将税率提高到60%可能成为美国现代历史上最大幅度的一次关税上调。

　　特朗普还曾对此表示，将更进一步采取“一系列大胆改革，实现在所有关键领域彻底消除对中国的依赖”。他将采取的措施包括“一项四年计划，逐步停止从中国进口所有必需品——从电子产品到钢铁再到药品，并制定新规则，禁止美国公司在中国投资，禁止中国人购买美国资产。”此外，特朗普呼吁取消中国在美国的贸易最惠国待遇。

　　第三，特朗普还将征收一系列有针对性的关税，与其他国家在美国商品进入其市场时对其征收的“特别税”相对应。

　　有观点表示，特朗普此举可能着眼于增值税。这并不是特朗普第一次威胁要对其他国家的增值税制度进行报复。普遍观点认为，增值税不是贸易壁垒，而是一种对贸易中立的消费税；但特朗普及其顾问在看待这种机制时，似乎将其误认为是一种关税。

　　美国政治新闻网（Politico）报道认为，特朗普宣称的关税计划一旦成为现实，势必将会引发全球新一轮贸易摩擦，美国企业和贸易伙伴对此抱有深刻担忧，尽管其盟国贸易伙伴试图看到特朗普政策光明的一面。

　　报道提出，华盛顿的外交官不确定特朗普的关税言论仅仅是“标志性的咆哮”，还是大选胜利后的政策意图声明。也有观点认为，这是特朗普典型的“讨价还价策略”，企图利用大规模关税威胁与其他国家达成贸易协议。

　　总结来看，一个令人不安的可能性在于，尽管不能确定确切的税率，但特朗普一旦当选，世界或将面临更高的整体关税水平。即使经济学理论和客观证据都证明了一味上调关税会损害人民福祉，但它似乎仍是选举阶段非常有效的政治手段。

　　特朗普贸易政策2.0分析与评价：
谁将为关税买单？

　　三管齐下的“特朗普贸易政策2.0”是否能够实现特朗普团队消除贸易逆差、提振美国产业的口号？

　　尽管很难对新关税可能产生的后果和影响进行准确评估和预测，但已有多项经济研究得出结论，此前特朗普在其总统任期征收的关税给美国社会造成的损失远高于它们带来的好处。

　　在此背景下，多家机构测算表示，此次提出的更全面的关税政策势必将给美国和全球经济造成巨大混乱，包括但不限于：对于美国而言，削弱自身经济、损害财政收入、降低公共福祉；对于国际而言，疏远美国贸易伙伴、打击全球贸易体系、引发全球贸易争端。

　　美国消费者和企业可能会首当其冲地受到与新一轮贸易摩擦的冲击。美国彼得森国际经济研究所（PIIE）所长亚当·珀森（Adam Posen）认为，特朗普的贸易提议“疯狂而可怕”，这将会让世界其他主要经济体认为美国是不能被信任的贸易伙伴。

　　珀森提出，尽管怀有促进美国国内生产的愿景，但10%的关税将损害千万家依赖进口和出口的美国公司。“如果特朗普政府对从中国进口的商品征收更高的关税，美国公司或将失去在中国和许多第三国的大部分市场份额。”

　　2023年11月美中贸易全国委员会（U.S．-China Business Council）委托牛津经济研究院（Oxford Economics）所做的报告显示，终止与中国的永久正常贸易关系将给美国带来约1.6万亿美元的经济损失，并使美国失去超过70万个工作岗位[2]。

　　1． 损害美国消费者和企业利益，打击美国经济

　　美国税收基金会（The Tax Foundation）提出，对进入美国市场的所有商品征收10%关税非但不会促进国内生产，反而将会通过不同渠道损害美国经济：一是通过提高价格，二是通过货币升值[3]。

　　一方面，从经济学的基本概念来看，征收普遍关税相当于以提高价格的形式将增税转嫁给消费者，而且负担会更大程度地落在较穷的人身上，因为他们的收入中用于购买商品的比例更高。

　　更高的关税还意味着，需要从国外购买投入品的生产商将需要支付更高的成本，因此其产品在全球市场上的竞争力或将走弱，可能最终给美国制造业带来下行压力。

　　具体而言，所有美国关税均由美国进口商直接支付。但事实上，关税侵蚀进口商利润，没有进口商愿意自行承担这一成本，美国国内供应链中的批发商或分销商也不愿意承担。因此，这个链条中的每一环节都倾向于在可能的范围内，将额外费用转嫁给下一环节，直到最终由消费者承担。

　　需要注意的是，美国进口的很大一部分是商业投入，此时关税的影响是增加生产成本。企业投入成本上升可能导致产量下降，并进一步导致利润和工资下降。

　　另一方面，提高关税还会导致本币升值。尽管美元走强将有助于抵消美国消费者需要承受的价格上涨，但这将使出口商更难将商品销往海外，结果也将导致企业利润和工人收入的下降。

　　美国税收基金会运用一般均衡模型对10%新关税的可能影响进行了推算。其结论是，对所有进口商品征收10%的关税将使美国经济规模减少0.7%，并让50.5万个工作岗位消失。

　　更严峻的威胁是，世界其他国家可能以切实行动回应特普朗新关税政策。2022年美国出口总额为2.1万亿美元，而如果世界其他国家对新关税做出同样的报复措施，外国政府将增加约2000亿美元的关税收入。据美国税收基金会估计，这将使美国GDP进一步减少0.4%，并进一步减少32.2万个工作岗位。

　　综上所述，特朗普提出的10%的关税加上其他国家相同级别的报复措施可能将使美国经济缩水1.1%，并威胁超过82.7万个美国工作岗位。

　　再看特朗普计划对中国商品征收的60%关税。美国税收基金会近日发文表示，2022年，美国从中国进口了价值5370亿美元的商品，其中一半以上是商业投入——工业用品、材料和资本货物，这些投入又被美国企业用于生产。从表面上看，假设美国物价水平保持不变，对所有从中国进口的商品征收60%关税将使美国政府增加2000多亿美元的税收收入。

　　但事实上，60%的关税将阻止两国贸易，上述税收影响只是高额关税总经济成本的冰山一角。60%的关税将会导致从中国的进口大幅下降，全球供应链更加支离破碎，还会将投资计划打乱，贸易被迫转移到第三国。

　　美国行动论坛（American Action Forum）使用第11版全球贸易分析项目（GTAP）数据库和可计算的一般均衡模型，模拟了特朗普提议的10%关税在“遭到报复”和“没有遭到报复”两种情景下对经济的影响。具体如下：

　　特朗普10%关税计划：影响测算

　　此模型中，数据库中的可交易商品被分为了商品部门和服务部门。模型中商品部门的关税税率反映美国国际贸易委员会数据网站显示的当前加权平均关税率，然后假设现有关税保持不变，将模型中的关税税率提高10%，以此模拟对进口到美国的所有商品征收10%新关税的情况。

　　情形1： 没有报复措施

　　假设其他国家没有通过征收新关税进行报复，这是一个极小概率的情况。对所有商品征收额外10%的关税将限制美国的商业和贸易流动，将使美国出口减少13.1%（2916亿美元）、美国进口减少11.3%（3221亿美元）。

　　根据这一测算，美国商品产出将会增加，表明关税将实现促进国内制造业发展的目标。然而，服务业将受到损害，美国国内生产总值将减少0.16%，约310亿美元。商品部门的赢家多于输家，平均而言，尽管GDP略有下降，消费者福利将略有提升。

　　情形2： 面临报复措施

　　如果美国对所有商品征收10%的新关税，贸易伙伴很可能会对从美国进口的商品征收报复性关税。特朗普在其总统任期内提高关税时，中国、日本、印度和法国等国家都提出了报复性关税，因此有理由预期各国会对美国额外关税做出类似的反应。为模拟这种报复性关税，该模型将进口到美国的商品的关税税率变化作为其他国家可能实施的报复性关税率。

　　在这种情况下，美国GDP将进一步下降0.31%（618亿美元）。美国商品部门产出将增长0.53%，但服务业产出将下降0.11%。美国出口将下降17.8%（3963亿美元），进口预计下降22.4%（6393亿美元）。消费者总体情况将变得更糟，福利水平减少1233亿美元。尽管关税可以在一定程度上扩大美国制造业产出，但势必损害下游制造商并抑制约占美国经济四分之三的服务业发展，从而抑制美国GDP，损害消费者福利。

　　2． 提高关税不等于增加财政收入，背后代价不容小窥

　　多方观点表示，尽管特朗普喜欢强调其在担任总统期间征收的关税为美国国库增加了几十亿美元财政收入，但事实上他未能全面看待这些收入背后的各方面代价。整体而言，关税造成的经济萎缩势必影响联邦收入。

　　美国税收基金会估计，关税带来的无谓损失的增长与关税增长的平方成正比[4]。即关税翻倍的情况下，其带来的损失将达四倍。

　　举例来说，如果对所有中国进口商品征收60%的关税，是当前平均税率12%的5倍，那么新关税的成本将是当前贸易限制的25倍[5]。当前对中国商品征收的关税每年给经济带来大约600亿美元的损失，因此，按特朗普的提议将美国对华关税提高5倍，其将每年给美国经济造成约1.5万亿美元的损失。这将严重影响联邦预算。

　　计算表明，过去特朗普施加的关税带来的总收入其实微乎其微：根据美国税收基金会的数据，特朗普在2018年开始征收的关税，按照目前水平的利率，直到2027年的10年内，总共可筹集的资金约为740亿美元。

　　更进一步来看，将关税提高5倍并不会使联邦收入增加5倍，因为提高关税会减少进口，不过，即使假设特朗普的关税确实使收入增加了5倍，这样的关税水平在10年时间里能够筹集的收入仅为约3700亿美元。与此同时，关税造成的经济萎缩将会显著压低GDP和联邦收入。

　　美国税收基金会强调，回顾历史可以发现，2001年，相对温和的经济衰退引发的收入下降超过了10%，从2001年的2.03万亿美元下降到2003年的1.78万亿美元。换算成今天的数字，温和的衰退可能导致收入每年下降超过5000亿美元，使任何关税可能产生的收入相形见绌。

　　3． 颠覆全球供应链，破坏全球自由贸易体系

　　美国北卡罗来纳大学经济学教授、美国税务基金会前副主席卡尔·史密斯（Karl W． Smith）认为，对全球商品征收关税必然会招致其他国家的报复行为，撕裂美国和盟友的关系。大规模关税还将导致全球供应链震荡，因为生产商将被迫寻找中国进口的替代来源。

　　过去几年，为应对特朗普在任时对中国施加的关税，进口商在采购环节转向了越南和墨西哥等第三方国家。然而，这些进口的大部分内容仍然来自中国。而高达60%的关税，或将导致任何形式的规避行为走向失败[6]。别国潜在的报复行为，以及贸易摩擦进一步升级的可能性，对供应链的扰乱将比疫情带来的破坏更为严重，并可能引发经济衰退。

　　综合多方观点来看，除了可以量化的贸易损失，特朗普的贸易政策还将进一步破坏全球自由贸易体系，减缓全球化进程，削弱基于规则的多边贸易体系。世界贸易组织（WTO）或将再度遭受沉重打击。

　　回顾与展望

　　1． 回顾特朗普贸易政策1.0

　　对于特朗普在其总统任期内对中国和其他美国贸易伙伴征收关税的实际影响，许多专家学者对此均有研究，尽管具体数据不尽相同，但大量研究得出的结论指向一致：“特朗普贸易政策1.0”代价高昂，它是政治上的成功，经济上的失败。多项研究发现，特朗普政府开启并被拜登政府延续的关税所产生的代价几乎完全转嫁给了美国公司和最终消费者。

　　经济学家巴勃罗·法伊格尔鲍姆（Pablo Fajgelbaum）、皮内洛皮·戈德堡（Pinelopi Goldberg）、帕特里克·肯尼迪（Patrick Kennedy）和阿米特·坎德尔瓦尔（Amit Khandelwal）研究了2018年和2019年对来自欧盟和中国的洗衣机、太阳能电池板、铝、钢铁征收的关税。研究发现，美国公司和最终消费者承担了关税的全部代价，估计美国经济每年净损失达160亿美元，其中公司和消费者损失超过1140亿美元，但相当部分损失被受保护生产者的小额收益和政府的收入收益所抵消[7]。

　　经济学家玛丽·阿米蒂（Mary Amiti）、斯蒂芬·J·雷丁（Stephen J． Redding）和大卫·E·温斯坦（David E． Weinstein）在研究中采用了不同的方法，也发现关税几乎完全转嫁，而不同产品类型之间存在一些差异。例如，钢铁行业在关税征收一年后，转嫁率由初始的100%下降到了50%。外国出口商，主要是欧盟、韩国和日本，在一定程度上降低了钢铁价格，但美国公司和消费者支付的价格仍然高于没有关税时的价格。

　　美国国家经济研究局（NBER）一篇工作论文研究了美国按行业划分的月度就业数据，发现从2018年开始对外国金属、洗衣机和一系列中国商品征收的关税既没有增加也没有降低受影响行业的就业总数。但该论文发现，这些关税导致其他国家对美国产品征收报复性关税，使美国在海外销售的成本更高，因此关税对美国的就业产生了负面影响，在农业领域尤其如此[8]。

　　特朗普政府通过向农民提供财政支持来抵消这些损失，最终在2018年和2019年提供了230亿美元补贴。但政府的一项评估发现，这些资金分配不均；在多位经济学家看来，这些补贴只能部分减轻关税造成的伤害。

　　2． 特朗普贸易政策2.0是否可能落地？

　　特朗普在竞选中声称的贸易政策2.0能否顺利落地？在愿景与落地之间，尚有紧迫的法律挑战。

　　美国彼得森国际经济研究所高级研究人员艾伦·沃尔夫（Alan Wolff）表示，《美国宪法》第一条第1款第8项规定：“国会有权……管理与外国的贸易……”。在现实中，由于国会无法时时应对每天新出现的问题，因此需要依赖行政部门——总统以及对总统负责的人事和机构，并对其进行授权。这就提出了一个重要的法律问题：在不违宪的情况下，国会可以下放多少权力？反之，当行政部门认为有必要执行国会指令时，行政部门可以行使多大的权力？

　　政治和法律的分离使得立法或法院对加征关税提出质疑变得困难。艾伦·沃尔夫认为，尽管特朗普在上一个总统任期内施加的关税得以实施和延续，但他此次在竞选期间新提议的关税比上一轮范围更大、影响更广，将很难得到最高法院的支持[9]。

　　而且，最高法院对激进行政行为的容忍走向耗尽，部分大法官试图遏制他们所认为的“行政国家”的膨胀。而特朗普提议的关税计划则代表了一个相反的发展方向——一个不受约束的行政部门。

　　除此之外，还有一个考虑因素：如果援引国家安全，法院往往会给予总统更广泛的自由度，以在其紧急权力机构的授权下监管商业。特朗普在总统任期内对中国和欧洲、日本等经济体实施的钢铁和铝进口限制正是声称出于国家安全的考虑，这涉及到对国家经济威胁的有效认定。

　　此外，特朗普对大多数中国产品征收的一系列额外关税则主要基于另一个法律依据——国会在1974年《贸易法》中授予总统的“报复性权力”（retaliatory authority）。虽然没有证据表明国会曾打算将一种武器交给美国贸易代表或总统，让数千亿美元的贸易额由总统任命的人酌情征收额外关税，但行政部门行动法规中也没有纳入任何限制。

　　艾伦·沃尔夫认为，考虑到全球关税对贸易可能产生的极广泛影响，显然需要进行适当的宪法平衡。国会应重新审议贸易报复和国家安全相关考虑，将贸易政策调整为在宪法允许的范围内。虽然某些有针对性的报复措施可以得到法律支持，但是认为所有贸易都对美国不公平并以此为借口设定新的关税税率的做法可能不会得到最高法院的认同。

　　总的来看，对进入美国市场的所有商品征收10%的“普遍基准关税”不太可能战胜法律而成为现实，而对中国商品征收的60%关税或许取决于特朗普所使用的理由。