刘鹤视察“一行两会”，中国金融监管还有哪些待解难题？

摘要：CF40常务理事会副主席谢平认为，对于金融控股公司的监管、商业银行理财产品是否都得纳入表内、信托公司的定位与监管等，都是中国金融监管最亟待解决的难题。

导读

昨天，央行召开干部大会，中组部相关负责人宣布，郭树清出任中国人民银行党委书记、副行长。就在此前的3月21日，他刚刚接掌改组后的中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监”）党委书记、主席一职。昨天央行的会议还宣布，易纲出任央行行长、党委副书记。

阔别央行十七年后，郭树清再次回归。在昨天的会上，他表示，完全赞成易纲同志任人民银行行长，非常高兴再次回到人民银行工作。（获取更多郭树清内容，请点击：郭树清：在“巴山轮”上心忧天下，在金融街15号铁腕治乱）

昨天下午，郭树清的名字已出现在央行官网“行领导”一栏。这样的人事安排打破了之前多年央行党委书记、行长两个职务由同一人担任的惯例。

关于两人的具体分工，中国金融四十人论坛（CF40）高级研究员管涛表示，在党委工作方面，郭树清是第一责任人，易纲是第二责任人；在具体业务方面，郭树清也是央行副行长，将协助易纲。二人是互相协助的关系。

“宏观审慎归央行，微观审慎归银保监，从经验来看，微观审慎监管对宏观审慎监管有影响，郭树清兼任银保监主席和央行党委书记，方便两个部门在监管上加强协调。”管涛说。

党委书记的工作对郭树清可以说是“轻车熟路”，他在2005年上任中国建设银行党委书记后不久，就大刀阔斧地对建行进行改革，并迅速理清楚了董事会与党委的关系，并在建行系统掀起了一场前所未有的“问责风暴”。几天前，郭树清在银保监党委班子成立会上表示，要抓紧研究机构组建安排和“三定”(定职能、定机构、定编制)方案意见。

随着金融机构改革和上述重要人事任命逐步落地，“一委一行两会”的金融监管架构也逐渐清晰。（详见：三问“一行两会”金融监管新架构）

金融监管框架改变背后的原因是什么？近日，CF40常务理事会副主席、中国投资有限责任公司原副总经理谢平指出，“一行三会”的监管竞争格局变化了，它的目标函数、职务的激励信号都变了，现在不是看哪个行业发展得快，而是看谁罚得严。这种激励的变化很关键，这背后也反映出一个逻辑的变化，就是行业发展到一定程度后，创新要为化解风险让路。去年以来，这种防风险优先的逻辑变化是很明显的。

未来几年，易纲、郭树清将主导防范金融风险的工作，金融监管体系内部将如何协调？当前，还有哪些金融监管难题需要尽快解决？

今天，我们为您推送的是谢平在3月17日第二届浦山基金会年会上所作的主题演讲。文章深入分析了金融监管框架生变背后的逻辑，保险监管失灵的主要原因，以及当下仍需尽快解决的12个监管难题。

以下是谢平演讲正文：



金融监管体制争论已无意义

2017年以来的监管风暴证明，与其争论监管体制，不如行动。在行动方面，大家也看到：一是“一行三会”出台了大量监管规范文件。二是检查，监管方不再那么相信机构的自查了，比如原来是发布文件要求机构自查，现在则是监管当局派人去差，机构自查只是一个配套。三是假设机构造假，事实证明很多机构是连续系统性的造假，比如四川浦发的不良资产，安邦的股份问题等等。四是处罚从严，“三会”在去年年底都公布了他们的处罚业绩。所谓处罚业绩首先就是罚款，罚款现在已经不是以万为单位，而是以亿为单位，这是对的。

有一家美国金融机构，他们账上有一笔罚款准备金，我记得是有五十多亿美元。我跟监管当局说，和机构的利润相比，这其实还是不够，罚款应该占到利润的一定比例。还有就是对人的罚款、撤职以及职业资格的禁入。而且现在一禁就是十年、二十年甚至终身。在罚人罚款方面，现在确实比以前严厉多了，只要发现真问题就严厉处罚，不像以前对一个机构才罚几万，这没有意义。现在主要是罚自然人，而将来的趋势是罚级别高的，不仅罚分行，还要罚总行。

五是主动对ICO和互联网金融进行监管。在ICO监管方面，中国是全世界起步最早而且最严的，事实证明我们确实做对了，日本、美国现在基本上对ICO也采取了严罚的态度。对于互联网金融的整治则一直在进行当中。六是人民银行对于第三方支付机构的监管，也处罚了很多，几乎每个月都有一批。七是成立网联和信联。八是接管安邦。

从去年种种行动来看，监管当局已经明白了这个道理，即与其争论和开会，不如付诸行动。行动的目的也很清楚，就是检查、罚人、罚款。现在看来，监管在格局、逻辑这些方法论上，是有一些变化的，大家也明显感觉到了这一点。为什么会有这种变化？

“一行三会”的监管竞争格局变化了，它的目标函数、职务的激励信号都变了，现在不是看哪个行业发展得快，而是看谁罚得严。这种激励的变化很关键，这背后也反映出一个逻辑的变化，就是行业发展到一定程度后，创新要为化解风险让路。去年以来，这种防风险优先的逻辑变化是很明显的。

当然，这不是制度因素在起作用，主要是人的作用。召开了金融工作会议，中央的指示变了，法规和体制没有变。央行和金融监管的关系也有了一点变化，就是金融稳定发展委员会成立了，但现在看来这个机构还没有真正在运作。

过去5年保险监管失灵

接下来我们看一下保险监管失灵的案例。一是房地产公司成为保险公司控制人，提款机；二是股权监管混乱，比如安邦的股权造假问题；三是万能险超发的问题。有一段时间，每家银行都在发万能险。我问外资银行为什么不发万能险，他们说怎么可能把存款发别人的产品，这一看就是不正常的交易。我问那为什么中国那么多银行都发，他们说因为银行腐败。四是二代偿付能力数据失真，保监会领导也讲过这个问题。

五是保险公司投资监管混乱、非理性举牌，最典型的就是万科、平安等等，用保险基金垫底设立几个公司，再买上市公司进行控股，控股以后就把上市公司作为提款机。我在CF40课题报告《中国金融改革的12个热点问题》中也说过这个例子。

六是监管人员下海的问题，有关单位对此有一个很细的名单。2000年我们研究金融腐败课题的时候就说过这个问题，叫“警匪一家”，家里一个人在监管当局一个在金融机构，一个在监管一个在挣钱。

七是保险公司变金融控股，特别是控股商业银行。这一点证监会做得特别对，在中国，保险公司真正控股证券公司的几乎很少，因为证监会不允许。

从上述案例中可以看到，监管失灵非常典型。最后只能靠巡视组发现问题，而这与监管体制没什么关系。这一次为什么会有后来这么严厉的监管？其中一个原因就是在巡视过程中发现了金融机构和监管机构如此之多的问题。

金融监管需要简单透明、主动实干

我的第三个观点是，金融监管就是要简单透明、主动实干。首先，明确机构准入的条件标准，严格审批。第二，对风险指标进行量化，要做到事中监控。比如，把一行三会已经批准的业务每一项都分析透彻，列出监管标准和方法，再把没经过一行三会和地方金融监管局批准的社会上各项金融业务定性，决定其属于哪个机构处置。再有就是严厉处罚违规者，对于机构要有破产、退出、处置的机制。

实际上在一些国家，金融监管体制很简单，比如德国是三会合一，且在基层没有分支机构，全部委托中央银行进行管理，监管操作手册写得很细。只有中央银行在基层设有分支机构，这样避免重复监管。

我们该如何激励监管机构好好工作？我认为证监会这两年做得比较到位，它就做一件事情——保护投资者利益，证券公司干得好坏和它无关。我认为这就是搞对了激励机制。

一系列监管难题需要尽快解决

第四个问题，我们有哪些需要尽快解决的监管难题？
第一是对于金融控股公司的监管，特别是私人控制的“金融全牌照”公司，和保险公司控股众多其他金融机构。第二是商业银行理财产品，是不是都得纳入表内。第三是信托公司的定位与监管。第四是保险公司的破产机制；第五是上市公司的退市机制，现在这方面已经有政策出来了，要执行好。

第六是大量无牌照的“资产管理”机构如何处置。第七是大量网络支付性存款业务如何处置。网络支付性存款业务很多类似于理财，有各种花样，但实际上是存款，现在很难定性。第八是大量网络金融资产交易平台的问题。

第九个比较难，即金融科技发展而产生的许多类金融业务要如何监管。现在有很多不属于金融牌照，但看上去又属于金融业务的类金融业务，其主体都是科技公司。我以前讲过，金融和非金融业务，总有一天会模糊不清。很多人说，金融科技的本质是金融、科技是手段，但实际上没这么简单。比如助贷，很多P2P公司说它已经不是P2P了，就是科技公司给银行助贷。助贷其实需要银监会的牌照，但实际上银监会没有发这类牌照。这种东西现在确实还很难定义。

第十是小贷公司与互联网金融的混合，现在很多互联网金融公司拿小贷公司的牌照，然后做全国性的业务。美国给网贷机构发的就是全国性的金融牌照，但中国的小贷公司是地方发牌照。

第十一是政策性银行的商业行为、国家信用、道德风险和监管，第十二是资产管理公司的全能化。现在很多资产管理公司下面又生出银行、证券、保险、信托等等，也说自己是金融控股。